'Ambtelijk Den Haag wil nogal eens aan een verdeling sleutelen'

De gemeenten in Nederland hadden in 2002 een inkomen van in totaal circa 32,8 miljard euro. Dit inkomen bestond uit vier componenten: de algemene uitkering uit het gemeentefonds, bedoeld voor alle algemene taken van gemeenten: 12,6 miljard euro; specifieke uitkeringen van het rijk, de zogenoemde doeluitkeringen, bedoeld voor bijvoorbeeld onderwijs, openbaar vervoer en bijstand: 14,0 miljard euro; eigen inkomsten uit retributies, leges en belastingen, met name de onroerende-zaakbelasting: 5,6 miljard euro en overige inkomsten, bijvoorbeeld uit deelnemingen of winsten van het gemeentelijk grondbedrijf: 0,6 miljard euro. Provincies hebben een vergelijkbare inkomensstructuur, met een algemene uitkering uit het provinciefonds (ruim 1 miljard euro in 2002) en specifieke uitkeringen, met daarnaast inkomsten uit provinciale belastingen (opcenten bij de motorrijtuigenbelasting: bijna 0,8 miljard euro in 2002). Aan de orde is nu, hoe deze miljarden onder gemeenten en provincies worden verdeeld.

Financiële-verhoudingswet

Voor de verdeling van de algemene middelen uit het gemeentefonds en het provinciefonds geldt de Financiële-verhoudingswet als leidraad. Deze wet werd voor het laatst in 1997 vernieuwd. De wet heeft een aantal belangrijke uitgangspunten (ten aanzien van gemeentelijke financiën - mutatis mutandis geldt hetzelfde voor provincies). Om te beginnen worden de middelen zo eerlijk mogelijk op grond van objectieve kenmerken verdeeld, zodat iedere gemeente een vergelijkbaar basisvoorzieningenniveau kàn hebben. Gemeenten zijn echter autonoom en daarom vrij om de middelen uit het gemeentefonds naar eigen inzicht te besteden. Wanneer een gemeente haar begroting niet sluitend kan krijgen, kan zij een beroep op een aanvullende uitkering doen. De gemeente komt dan onder curatele van het rijk (artikel-12-status). De omvang van het gemeentefonds wordt door het rijk vastgesteld en houdt gelijke tred met de overige rijksuitgaven. De verdeelsleutel in de Financiële-verhoudingswet, dus de verdeling van de algemene uitkering, evenals de verdeling van de specifieke uitkeringen en de toepassing van artikel 12, maar ook wijzigingen in het belastinginstrumentarium van gemeenten en provincies en alle ontwikkelingen die van betekenis zijn voor de financiën van deze overheden, vormen het adviesterrein van de Raad voor de financiële verhoudingen. "Het gaat ons erom dat het verdeelstelsel voldoet aan de eisen van rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en transparantie," zegt Ans van den Berg, voorzitter van de raad.

Leden en adviezen

De Raad voor de financiële verhoudingen telt negen onafhankelijke door de kroon benoemde leden. Ans van den Berg was eerder onder meer burgemeester van Bergen op Zoom. Plaatsvervangend voorzitter is Tonny van de Vondervoort, oud-staatssecretaris van Binnenlandse Zaken. Zij voerde in 1997 de nieuwe Financiële-verhoudingswet in. Enkele andere leden zijn oud-minister en oud-staatssecretaris van Binnenlandse Zaken Dieuwke de Graaff-Nauta, hoogleraar Economie van de publieke sector Flip de Kam, oud-burgemeester Postma van de gemeente Leiden, burgemeester Van Oorschot van de gemeente Delft en burgemeester Huijbregts van de gemeente Oosterhout, voorheen gedeputeerde van de provincie Noord-Brabant. De Raad vergadert eens in de maand. Wanneer de beheerders van het gemeentefonds en het provinciefonds, dat wil zeggen de ministers en staatssecretarissen van Financiën en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, wijzigingen in het volume of het verdeelmechanisme willen aanbrengen, wordt de raad in de regel om advies gevraagd. Dit is ook het geval wanneer een van de overige departementen wijzigingen wil aanbrengen in de verdeling van een specifieke uitkering. Over dergelijke zaken brengt de Raad voor de financiële verhoudingen vijftien à twintig adviezen per jaar uit. Enkele recente thema's waren de financiële systematiek voor het grotestedenbeleid in de periode 2005-2009, artikel-12-perikelen ten aanzien van de gemeenten Boskoop en Geldermalsen, het verdeelmodel voor de exploitatie van het openbaar vervoer, de Wet Werk en Bijstand, de verdeling van gelden uit het provinciefonds voor regionale omroepen en de monitoring en evaluatie van de bekostigingssystematiek in de jeugdgezondheidszorg.

Toekomstbestendig

"De raad vindt het belangrijk," zegt Ans van den Berg, "dat het verdeelstelsel dat we gebruiken, toekomstbestendig is. Het is niet goed om bij elke verandering in de verdeling het hele systeem op z'n kop te zetten. Het systeem moet maatschappelijke veranderingen aankunnen. Ik kan me best voorstellen dat in de dynamiek van het openbaar bestuur, in gesprekken tussen rijksambtenaren en vertegenwoordigers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Inter Provinciaal Overleg, bepaalde verdelingen tot stand komen. Vaak moeten wij echter vaststellen: dames en heren, let op wat u doet, want zo gaat het eigenlijk niet goed. De vorige Financiële-verhoudingswet dateerde uit 1984 en daar is dus dertien jaar mee gewerkt. Bij de totstandkoming van de nieuwe wet in 1997 is men natuurlijk niet over één nacht ijs gegaan. Om zoiets goed en zorgvuldig in elkaar te zetten, moet heel veel werk worden verzet. Wanneer daar dan uitgebreid in de Tweede en Eerste Kamer en met gemeenten en provincies over onderhandeld is, moet je met veranderingen daarin natuurlijk heel voorzichtig zijn." De zorg van de raad op dit punt is vanzelfsprekend op praktische ervaringen gestoeld. Ambtelijk Den Haag wil bijvoorbeeld nogal eens aan een verdeling 'sleutelen', om zo grote herverdeeleffecten en dus veel gejammer van gemeenten te voorkomen...

Grenzen aan de verfijning

Van den Berg: "Als zich een ontwikkeling voordoet in hetgeen te verdelen is, moeten de verdeelcriteria bij het beleid aansluiten, dus bij de doelstellingen daarachter. Wij zien echter af en toe dat bij de benoeming van die criteria heel sterk wordt geprobeerd om de nieuwe uitkomst zo dicht mogelijk bij de oude te laten zijn. Dan immers zijn er geen grote herverdeeleffecten en zijn er ook geen voordeel- en nadeelgemeenten of -provincies. Wij zijn dan echter toch een bewaker van het verdeelsysteem en vinden dat naar de beste criteria moet worden gekeken. Voor eventuele grote herverdeeleffecten moet dan maar een overgangsbeleid worden gemaakt. Maar ga je de criteria vaststellen naargelang de gewenste uitkomst, dan tast je de objectiviteit en ook de toekomstbestendigheid van het systeem aan." Om al te grote problemen op dit vlak te voorkomen, is in de Financiële-verhoudingswet vastgelegd dat de beheerders van het gemeentefonds en het provinciefonds elk jaar een 'periodiek onderhoudsrapport' uitbrengen, waarin zij aangeven welke veranderingen er in het afgelopen jaar zijn geweest. De Raad voor de financiële verhoudingen heeft vorig jaar zelf onderzocht welke ontwikkelingen zich in de totale periode, dus vanaf 1997 hebben voorgedaan. In het verslag 'Grenzen aan de verfijning van het verdeelstelsel' is aangegeven dat inmiddels al heel wat veranderingen zijn doorgevoerd (aan de 31 verdeelmaatstaven in 1997 zijn inmiddels 17 nieuwe toegevoegd), "maar onze indruk is niet," zegt Ans van den Berg, "dat de verstoringen die zijn aangebracht, kritisch zijn. Wel moeten we daar kritisch op blijven. Het is goed om telkens weer naar de uitgangspunten van het systeem te kijken. Als we het systeem zo zuiver mogelijk houden, hebben we er het langst plezier van en blijft het aan de gemeenten en provincies goed uit te leggen. Alleen dan is er draagvlak."

Risico's en beheer

De Raad voor de financiële verhoudingen ziet niet alleen toe op de juiste financiële verhoudingen, maar streeft ook naar een evenwicht tussen de verdeling van taken en bevoegdheden enerzijds en de verdeling van de benodigde financiële middelen anderzijds. Wie betaalt, bepaalt - is het uitgangspunt. Het moet niet zo zijn dat centraal aan de knoppen wordt gedraaid, terwijl het budgettaire risico decentraal ligt, en andersom is ook niet goed. Ans van den Berg: "Elk jaar worden onderdelen van het rijksbeleid via het provincie- of gemeentefonds of door middel van specifieke uitkeringen gedecentraliseerd, waarna de provincies of gemeenten het dus zelf moeten gaan doen. Ook gebeurt het dat specifieke uitkeringen naar de algemene uitkering worden doorgeschoven. In deze gevallen moet de rijksoverheid met de regelgeving een stap terug. Bij de besteding van de algemene uitkering ligt het financiële risico bij de decentrale overheid en moet deze dus zelf kunnen besluiten tot welk niveau zij wil gaan. Anders heb je een open-eindfinanciering, waarbij de een bepaalt welke kwaliteit moet worden geleverd, maar wel voor rekening van de ander, en dat kan natuurlijk ontzettend uit de hand lopen. Er moet daarom een evenwicht zijn tussen de beleidsvrijheid en de financiële risico's die worden gelopen." Van den Berg hecht veel belang aan het beoogde evenwicht. Raakt het uit balans, dan raakt daarmee het hele staatsbestel uit evenwicht. Ze zegt: "We hebben in ons staatsbestel afgesproken dat gemeenten autonoom worden bestuurd. Binnen gemeenten werkt ook de democratie. Kiezers moeten gemeentebestuurders erop kunnen aanspreken of ze het goed of slecht doen. Het gemeentebestuur moet dan ook de instrumenten daarvoor hebben, anders functioneert het bestel niet zoals we dat met elkaar hebben afgesproken."

Financiële autonomie

De Financiële-verhoudingswet streeft ernaar dat elke Nederlander in elke gemeente en elke provincie een vergelijkbaar basisvoorzieningenniveau kan verwachten. Wel zal dat basispakket in een gemeente met veel jongeren vanzelfsprekend verschillen van dat in een vergrijzende gemeente. Wil de gemeente of de provincie haar inwoners meer bieden, dan zal zij daarvoor belasting moeten heffen. De Raad voor de financiële verhoudingen adviseert regering en parlement daarom ook over het belastinginstrumentarium van gemeenten en provincies. Voor gemeenten is de onroerende-zaakbelasting, OZB, veruit de meest effectieve belastingsoort. Van de 5,6 miljard euro eigen inkomsten in 2002 kwam de helft uit de OZB. Deze belastingsoort speelt ook een rol bij de verdeling van de algemene uitkering. Sinds de vernieuwing van de Financiële-verhoudingswet in 1997 wordt daarbij met de zogenoemde OZB-capaciteit rekening gehouden: de potentiële eigen belastingopbrengst op basis van een voor alle gemeenten gelijk rekentarief. Of de gemeente in werkelijkheid een hoog of laag OZB-tarief hanteert, is daarop niet van invloed. "Een eigen belastinginstrumentarium is voor gemeenten ontzettend wezenlijk," zegt Ans van den Berg. "We hebben daar nu behoorlijke discussies over. Balkenende I had het voornemen om de OZB helemaal af te schaffen en Balkenende II heeft dat beperkt tot het gedeelte dat door de gebruikers van woningen moet worden opgebracht. In beide gevallen hebben wij daar advies over uitgebracht en hebben we laten weten dat heel onverstandig te vinden. Je kunt best bekijken of voor gemeenten de OZB nu de meest gelukkige belasting is, maar het is essentieel voor gemeenten en ook voor provincies dat zij een eigen belastinggebied hebben. Gemeenten moeten niet afhankelijk zijn van alleen maar de middelen van het rijk. Ze moeten ook enige beleidsvrijheid hebben, keuzes kunnen maken en als er dan een keer een tegenvaller is, moeten ze dat uit eigen middelen kunnen opvangen en niet meteen naar artikel 12 hoeven gaan. Bovendien zitten er altijd wat oneffenheden in zo'n verdeelsysteem. Het is nooit 'tailor-made'. We proberen zo goed mogelijk bij de behoeften van gemeenten aan te sluiten, maar daar zitten natuurlijk altijd enige marges in. Ook daarvoor is dat eigen belastinggebied. Het vervult een bufferfunctie, omdat het de gemeente de ruimte geeft om middelen bij burgers te verkrijgen. Heeft een gemeente die ruimte niet meer, dan wordt er aan haar financiële autonomie getornd." Overigens illustreert Ans van den Berg hiermee de strikt onafhankelijke opstelling die van haar en de overige raadsleden in de advisering wordt verwacht. Ze zegt: "Ik kan me voorstellen dat mijn partijgenoten Zalm en Remkes niet blij zijn met onze adviezen ten aanzien van de OZB. Voor mij is dat echter geen afweging. We proberen gewoon inhoudelijk naar het geheel te kijken. Dat is de verplichting die je aangaat als je in een onafhankelijk adviesorgaan een plaats inneemt."

Trends in de verhoudingen

De adviezen van de Raad voor de financiële verhoudingen worden allereerst aan de adviesvrager uitgebracht, dus de betrokken bewindsman of -vrouw of de Eerste of Tweede Kamer. Na twee werkdagen (of na overleg met de opdrachtgever maximaal vier weken) maakt de raad het advies openbaar door het toe te sturen naar de relevante commissies van beide Kamers, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, het Inter Provinciaal Overleg, de Staatscourant en eventueel andere betrokken organisaties of vakbladen. Het advies wordt ook op de website van de raad gepubliceerd en kan door iedereen worden opgevraagd. Op deze manier moeten de adviezen van de raad ook ter kennis komen van de financiële mensen bij provincies en gemeenten. Dit lukt echter niet altijd even goed. Nog steeds zijn er bijvoorbeeld gemeenten die huiverig zijn om de OZB te verhogen, omdat zij vrezen als gevolg daarvan in de algemene uitkering te zullen worden gekort. Sommige gemeenten hebben na zeven jaar de Financiële-verhoudingswet op dit punt nog steeds niet goed begrepen. Over deze materie publiceerde de raad het rapport 'Mythes en misverstanden in de financiële verhoudingen', evenals een brochure voor gemeenteambtenaren. Op gelijke wijze neemt de raad zelf het initiatief voor onderzoek naar trends in financiële en bestuurlijke verhoudingen, waarover vervolgens in het Jaarrapport van de raad verslag wordt gedaan. In het Jaarrapport 2003 betrof dit de eerder genoemde 'Grenzen aan de verfijning van het verdeelstel' en in het Jaarrapport 2002 'De betekenis van co-financiering als financieel instrument'. Ans van den Berg: "We proberen ons steeds in nieuwe ontwikkelingen te verdiepen. We volgen actief welke maatschappelijke ontwikkelingen effecten kunnen hebben op de financiële verhoudingen tussen rijk en gemeente of tussen rijk en provincie. Als daarover nog geen advies is uitgebracht, maar wij het toch belangrijk vinden dat meer mensen daar alvast over gaan nadenken, dan gebruiken we daar ons Jaarrapport voor. Ten aanzien van de co-financiering hebben we ons afgevraagd of daarbij het gebruik van middelen nog wel op basis van de juiste prikkels plaatsvindt. Als het rijk geld beschikbaar stelt op voorwaarde dat de gemeente of provincie ook geld beschikbaar stelt, dan gaan gemeenteraden en provinciale staten mogelijk geld uitgeven aan zaken waaraan ze het zonder die rijksbijdrage niet zouden hebben uitgegeven. Dat zijn natuurlijk niet de beste afwegingen die zij kunnen maken en wij proberen te bereiken dat mensen meer bewust met dat soort zaken omgaan."

Aparte tak van sport

Ans van den Berg was van 1994 tot juli 2000 burgemeester van Bergen op Zoom, waar zij daarna is blijven wonen. "Een middelgrote gemeente, met nog veel verband in de samenleving, is een heerlijke plek om te wonen," zo zegt ze, "en bovendien wilde ik hier mijn tuin niet achterlaten!" Eerder was zij, in verschillende perioden, VVD-wethouder van Financiën in Den Haag, de stad waar zij geboren en getogen is. In 1997 werd zij gevraagd zitting te nemen in de Raad voor de financiële verhoudingen. De raad werd dat jaar opgericht, gelijk met de totstandkoming van de nieuwe Financiële-verhoudingswet en binnen de operatie 'Raad op Maat', waarmee het aantal raden en de omvang ervan drastisch werd beperkt. De voorganger van de Raad voor de financiële verhoudingen was de Raad voor de gemeentefinanciën. Deze raad was samengesteld uit vertegenwoordigers van kleinere en grotere gemeenten, die op voordracht van de VNG werden benoemd, en waarin de grote steden roulerend qualitate qua een zetel hadden. Ans van den Berg is gedurende verschillende termijnen ook lid van deze Raad voor de gemeentefinanciën geweest. In 1997 werden de werkzaamheden van deze raad met de provinciale financiën uitgebreid en werd overwogen de raad bij de Raad voor het openbaar bestuur onder te brengen. "Het is heel verstandig geweest om dit niet te doen," zegt Ans van den Berg. "Financiën is echt een aparte tak van sport. Je moet daar affiniteit mee hebben en je moet er plezier in hebben om op dit terrein bezig te zijn. En dat geldt lang niet voor iedereen die in het openbaar bestuur bezig is." Zij is, om toch de nodige afstemming tussen de twee raden te hebben, samen met Tonny van de Vondervoort eveneens lid van de Raad voor het openbaar bestuur. Ans van den Berg zit nog in diverse andere organen op vergelijkbare gebieden, bijvoorbeeld als commissaris van een geprivatiseerd energieproductiebedrijf en van een op afstand van de overheidsaandeelhouder functionerend openbaar-vervoersbedrijf. "Het gaat nooit om geld alleen," zegt ze tot slot. "Het gaat erom wat je ermee doet en of dat op een goede, zorgvuldige manier verloopt. Geld moet altijd het beleid volgen - geld is niets als het nergens aan gekoppeld is."

Verschenen in: ABP Wereld, 2004

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl