Criminelen en derivaten: grote zorgen voor DNB

Tom de Swaan (47) werkt al meer dan twintig jaar bij DNB. Direct na zijn studie algemene economie aan de Universiteit van Amsterdam trad hij er in dienst als valutahandelaar. Hij gaf vervolgens leiding aan onder meer de afdeling buitenland (nu: financiële markten) en de afdeling exportkrediet-verzekering en werd daarna onderdirecteur in het binnenlandse bedrijf van de bank. Hij trad in 1986 toe tot de directie en is nu de verantwoordelijke man voor het toezicht door DNB.

Uitgangsstelling

De taak van DNB als hoedster van de gulden neemt in omvang af -zo luidt althans de uitgangsstelling in het gesprek met De Swaan- en haar taak als toezichthouder op krediet- en beleggingsinstellingen neemt juist toe. Door de Europese Monetaire Unie gaat de gulden immers verdwijnen en het toezicht lijkt met de dag noodzakelijker en ingewikkelder te worden. Maar De Swaan breekt de stelling door en plaatst in ieder geval vraagtekens bij het eerste deel ervan, ten aanzien van de monetaire taak. "Je moet om te beginnen het tijdschema voor ogen houden," zegt hij.

Convergentie

De Swaan: "Het is altijd het standpunt van DNB geweest dat je pas kunt overgaan tot een overheveling van verantwoordelijkheid voor monetair beleid als ook de EMU daadwerkelijk een monetair beleid kan gaan voeren. In het Verdrag van Maastricht is daarom vastgelegd dat de nationale economieën aan een aantal convergentiecriteria of -indicatoren moeten voldoen voordat de stap naar één monetair beleid kan worden gezet. Het eerstmogelijke moment voor die stap is voorzien -althans in het Verdrag, laat ik er dat duidelijk bij zeggen- voor 1 januari 1997. Het is de bedoeling dat dan aan die convergentiecriteria voldaan is en ik denk dat we rustig kunnen zeggen dat de kans daarop nul is. De kans dat we dan één munt hebben, of laat ik zeggen: onlosmakelijk aan elkaar verbonden valuta, die kans acht ik uitgesloten. Daarom moet je de rol van de bank als nationale centrale bank bij de vaststelling van het monetair beleid ook in dat kader zien. Die rol is niet plotseling aan het verdwijnen, integendeel."

Thuisbasis

De Swaan voegt er nog aan toe dat die rol ook na de monetaire eenwording niet zal zijn uitgespeeld. De presidenten van de nationale centrale banken houden immers -bij de bepaling van Europees monetair beleid- een belangrijke stem in het kapittel (te Frankfurt), "en dat vergt een sterke mate van ondersteuning vanuit de thuisbasis," aldus De Swaan. "Allerlei daaraan verbonden functies zullen op nationaal niveau blijven gebeuren, al was het alleen maar uit efficiency-overwegingen. Het zou natuurlijk onzinnig zijn om statistieken die wij hier sinds jaar en dag maken, plotseling door een ander instituut in Europa op te laten stellen!"

Twee zorgen

Maar ook De Swaan ziet het toch als onvermijdelijk dat op termijn een overheveling van verantwoordelijkheden vanuit Amsterdam naar Frankfurt zal plaatsvinden. De monetaire taak van de bank zal daardoor een minder zwaar accent krijgen. "En het tegendeel overkomt toezicht," zegt De Swaan en hij bevestigt daarmee het tweede deel van de uitgangsstelling, dat dit taakgebied in omvang toeneemt. Hij geeft aan dat de toezichthouder DNB momenteel twee nieuwe zorgen kent: wat doen we aan de geldstroom vanuit de 'onder-economie', dus de opbrengsten vanuit het criminele circuit, en hoe gaan we om met de 'derivatenhandel', dus de handel in afgeleide financiële instrumenten. "En het is moeilijk te zeggen wat nou de grootste zorg is!" aldus De Swaan. Hij begint met de internationale 'money-laundring'.

Hoge vlucht

De Swaan: "Het is inherent aan het criminele circuit dat het geld genereert - alleen heeft dat in de afgelopen jaren wel een hele hoge vlucht genomen. Het criminele circuit heeft de wens om dat geld op een of andere manier 'actief' te laten worden. De traditionele tussenpersoon daarbij is de financiële sector, die spaargelden of anderzins aangetrokken middelen transformeert in kredietverlening, participatie en dergelijke. Dat is duidelijk een probleem, niet alleen in Nederland maar internationaal. Het is een van onze zorgen - waar we overigens op verschillende manieren het hoofd aan proberen te bieden. Ik noem de wet op de melding van ongebruikelijke transacties en ook het voorontwerp van de wet op de geldwissel-kantoren: de laatste potentiële of misschien wel reële schakels in de geldstroom vanuit de onder-economie naar de boven-economie. Geldwissel-kantoren staan op dit moment op geen enkele wijze onder toezicht en met deze wet gaat dat wel gebeuren. Wij hebben verder -om een ander aspect van de integriteit te belichten- kort geleden in goed overleg met de Nederlandse Vereniging van Banken een regeling uitgevaardigd voor mensen die in de financiële sector werkzaam zijn, op het gebied van privébeleggings-transacties. Zo werken we daaraan en ik geloof ook dat we de tools in handen hebben om daarmee goed om te gaan."

Vier-ogen-principe

"Géén toezichtwetgeving kan zich overigens wapenen tegen fraude," zo voegt De Swaan eraan toe. "Wij zijn afhankelijk van de boeken van de banken. We controleren die nauwkeurig en we gaan af op gesprekken met de interne accountantsdienst, externe accountants en op lange gesprekken met de leiding van de banken. We geven verder voorschriften voor de interne controle en ook voor de administratieve organisatie. Wij vinden bijvoorbeeld dat er een vier-ogen-principe moet zijn. Maar als wij het voorschrift geven dat elke transactie op basis van het vier-ogen-principe moet geschieden, en dat gebeurt niet en er vindt fraude plaats, of er vindt samenspanning plaats, dan kun je daar met geen enkele regel iets aan doen!"

Derivaten

De tweede nieuwe zorg van DNB -"nou ja, zorg," zegt De Swaan, "het staat in ieder geval stevig in de belangstelling,"- betreft de enorme ontwikkeling van de derivatenmarkt: de markt van afgeleide financiële instrumenten. De Swaan: "In Nederland is het nog een klein deel van het risicoprofiel van de banken, maar het is daar wel een heel snel groeiend deel van. Dat hoeft op zich niet zo erg te zijn, want we hebben allerlei instrumenten die ons inzicht geven in de mate waarin de banken in deze derivatenhandel deelnemen." De Swaan legt uit dat het risico van de banken hierbij -net als bij alle andere vormen van kredietverlening waarbij de banken als uiteindelijke risicodragers optreden- in twee standaardrisico's kan worden verdeeld, namelijk het kredietrisico en het marktrisico. Voor het kredietrisico heeft het Comité van Toezichthouders in Basel, waarin ook De Swaan zitting heeft, al geruime tijd geleden het zogenoemde solvabiliteitsakkoord opgesteld, dat daarna in Brusselse en Nederlandse regelgeving is omgezet. Voor het marktrisico, dat wil zeggen het risico in de balans van de bank door wijzigingen van markt-tarieven, prijsschommelingen, rente-ontwikkelingen, valuta-ontwikkelingen enzovoort, wordt zowel in Brussel als in Basel gewerkt aan internationale richtlijnen om tot een goede meting van dit risico te komen.

Computermodellen

"Voor die risico's worden dus afspraken gemaakt," aldus De Swaan. "Maar een probleem is wel dat het risicoprofiel van de derivatenhandel zo ingewikkeld en zo problematisch is, dat het vaak moeilijk is om de verschillende risico's uit elkaar te rafelen en duidelijk te onderscheiden. Daarom gaan veel grote internationaal opererende banken deze risico's beschrijven met ingewikkelde computermodellen. Ook in hun administratie kijken ze helemaal niet meer naar dat separate kredietrisico en marktrisico, maar verwerken ze in hun computersimulaties de 'worst-case'-scenario's voor het totaal. Dit is helemaal nieuw en de toezichthouder, maar ook de financiële sector zelf, staat daarbij nog in de kinderschoenen. We zullen daar in de komende jaren veel aandacht aan moeten besteden en we zullen mogelijkerwijs moeten overgaan naar complexe 'model-audits' van de modellen van die grote internationale banken. Die banken willen dat ook graag. Zij willen graag dat wij als toezichthouder beoordelen of hun computermodellen de risico's die zij in een worst-case-scenario potentieel kunnen lopen, voldoende weergeven. Dat vergt een vergaande 'sophistication' van de toezichthouder, want het is een absolute must dat de toezichthouder weet hoe de risico's in elkaar zitten. Het mag nooit zo ingewikkeld en ondoorzichtig worden dat de toezichthouder moet zeggen: laat maar zitten want ik weet niet hoe het in elkaar zit. En dit geldt overigens ook voor het management van financiële instellingen. Het is een absolute noodzakelijkheid dat het management zich de complexiteit van dit soort markten realiseert en ook precies weet wat voor risico's er worden gelopen!"

Open communicatie

De Swaan benadrukt dat over de beoordeling van de risico's van de derivatenhandel een open communicatie bestaat tussen de toezichthouders en de financiële instellingen. Eind vorig jaar nog heeft hij verschillende grote instellingen in New York bezocht om na te gaan hoe daar met deze problematiek wordt omgegaan. Andersom worden alle ideeën en voorstellen op dit gebied vanuit de toezichthouders ter consultatie aan de financiële instellingen voorgelegd. "Want wij pretenderen absoluut niet de wijsheid in pacht te hebben," zegt De Swaan. "De instellingen moeten ermee kunnen werken en zij moeten ook heel goed kunnen beoordelen wat de risico's zijn. Zij hebben evenveel baat bij een goed toezicht-instrumentarium als de toezichthouder zelf - het is van het allergrootste belang om dat te onderstrepen. De wisselwerking tussen de onder toezicht staande instellingen en de toezichthouder is voor mij een van de allerbelangrijkste elementen van het toezicht!"

Fluïder

In het gesprek met De Swaan komt een tweede stelling op tafel, over het toezicht binnen het bankbedrijf versus het toezicht binnen het verzeke-ringsbedrijf. Je kunt veronderstellen dat het risico in het bankbedrijf voornamelijk bij de activa ligt, op de wat kortere termijn, en in het verzekeringsbedrijf voornamelijk aan de verplichtingenkant, op de lange termijn. "Maar het is de vraag of die veronderstelling juist is," zegt De Swaan, die de stelling ook nu weer doorknipt en om te beginnen vraag-tekens zet bij het eerste deel ervan. "Historisch gezien is het misschien wel waar. Het bankbedrijf heeft traditioneel voor zijn 'funding' een vaste bron van spaargelden met weinig risico en vindt zijn risico's met name in de activasfeer. Het verzekerings-bedrijf daarentegen kan in de activasfeer rekenen op renteinkomsten en moet zich meer richten op de verplichtin-genkant. Ik vraag me echter af of dit de laatste vijftien jaar niet veran-derd is. Met name in de Verenigde Staten heeft de 'dis-intermediation' in het bankwezen een forse ontwikkeling doorgemaakt. Aan zowel de funding-zij-de, door de opkomst van alternatieven voor spaargeld, als de actiefzij-de, doordat grote kapitaalkrachtige industrieën buiten het bankwezen om recht-streeks een beroep kunnen doen op de kapitaalmarkt, heeft de bank-balans een veel fluïder karakter gekregen - en dan met name aan de passiefzijde."

Marktgerichte instrumenten

"Vooral in de Verenigde Staten is dit zeer zeker het geval," vervolgt De Swaan. "Het aandeel van de spaargelden op de balans van de Amerikaanse banken is de afgelopen twee, drie decennia sterk teruggelopen en je ziet dat de traditionele kredietverlening door een portefeuille van meer marktgerichte instrumenten wordt vervangen. Marktontwikkelingen en renteontwikkelingen hebben daardoor een veel directere weerslag in de bankbalans en de rentgevoeligheid van de bankbalans neemt daardoor sterk toe. In Europa zie je dat minder -in Europa is er veel minder traditie om met marktgerichte instrumenten om te gaan dan in de Verenigde Staten- maar toch zie je ook hier een steeds sterkere correlatie tussen bijvoorbeeld renteontwikkeling en particuliere termijndeposito's. Dat zit dan nog steeds in de bankbalans, dus zo'n probleem is dat nog niet, maar de stap naar produkten buiten de bankbalans, bijvoorbeeld fiscaalvriendelijke obligatiefondsen of spaarfondsen, is dan toch wat gemakkelijker. Ik denk dat zich dat ook in Europa in die richting zal ontwikkelen."

Liquiditeit

En het tweede deel van de veronderstelling, ten aanzien van het toezicht in het verzekeringsbedrijf? De Swaan: "Ik heb begrepen dat bijvoorbeeld in Canada de mogelijkheid om makkelijk uit een levensverzekeringspolis te stappen omdat de renteontwikkeling tegenzit, veel groter is dan hier in Europa. Je kunt dat dus veel meer als een soort 'near money' beschouwen dan levensverzekeringspolissen hier in Europa. Maar ook in Europa zie je levensverzekeringsvormen ontstaan waarbij het wel eenvoudiger is om uit zo'n polis te stappen. Ik moet dan aannemen dat de toezichthouder ook meer belangstelling krijgt voor de actiefzijde van de balans van de verzekeringsmaatschappij. En je kijkt natuurlijk ook naar de liquiditeit. Want als je houders van polissen in staat stelt makkelijk in te wisselen, en je aan de andere kant langlopende beleggingen hebt, dan krijg je onvermijdelijk liquiditeitsproblemen."

Protocol

Groeien door deze ontwikkelingen het toezicht binnen het bankbedrijf en het toezicht binnen het verzekeringsbedrijf naar elkaar toe? "De aard van het toezicht is anders," zegt De Swaan. "Wij hebben heel duidelijk het, zeg maar, pro-actieve toezichtsysteem en het verzekeringstoezicht is veel meer een beoordeling achteraf. Nederland is daar niet uniek in, je ziet dat het toezicht op banken in heel Europa en ook in de Verenigde Staten anders is ingericht dan het toezicht op verzekeringsmaatschappijen. Wel is er vanuit Europese richtlijnen wat aan het veranderen met betrekking tot het verzekeringstoezicht en hebben we te maken met het ontstaan van financiële conglomeraten en samenwerkingsverbanden tussen banken en verzekeraars. Gestimuleerd door deze ontwikkelingen hebben DNB en de Verzekeringskamer in 1990 het zogenoemde Protocol gesloten, met daarin de afspraak dat er regulier contact is tussen de verzekeringstoezichthouder en de banktoezichthouder. Het uitgangspunt is daarbij: samenwerken waar het nodig is en daar zo efficiënt mogelijk samenwerken!"

"Wij willen een toezicht houden," zo besluit De Swaan, "dat zo flexibel mogelijk inspeelt op de mogelijkheden in de markt. Daarbij staat telkenmale de gezondheid van de financiële instelling in het bijzonder en van het financiële bestel in het algemeen voorop. Het feit dat men Nederland beschouwt als een land waar het goed bankieren is, daar hebben DNB, de individuele instellingen en heel Nederland evenveel baat bij!"

Kadertekst:

Restrictiever?

Is het toezicht door DNB te kenschetsen als gelijkwaardig of meer restrictief ten opzichte van de Europese regelgeving? DNB-directeur Tom de Swaan: "Ik zou daar niet een absolute uitspraak over kunnen doen. Europese regelgeving is minimumregelgeving - dat is het uitgangspunt van de Europese regelgeving in het algemeen. Voor een aantal zaken zitten wij op dat minimum en voor andere zaken zitten we hoger. Waar we hoger zitten is dat meestal omdat wij geen reden zien om op dat minimum te gaan zitten of omdat wij vinden dat de risico's die door het Nederlandse bancaire bestel worden gelopen, hoger moeten worden ingeschat dan gebeurd is in het compromis dat ten grondslag ligt aan de Europese regelgeving. Ook kun je niet zeggen dat het toezicht in Nederland restrictiever is dan bijvoorbeeld in Frankrijk of Duitsland. Op bepaalde punten zijn wij restrictiever, op andere punten zij. Je hebt bijvoorbeeld al een definitiekwestie: wat is een kredietinstelling en wat niet? De Fransen gaan daarin verder dan wij. Zij beschouwen bijvoorbeeld leasemaatschappijen als kredietinstellingen en die vallen dus rechtstreeks onder het toezicht. Daarentegen zijn wij wat restrictiever op bijvoorbeeld het gebied van het participatiebeleid dan in Denemarken en Italië. Deze restrictieve marges worden echter door geen enkele bank in Nederland als knellend beschouwd. We hebben niet het gevoel dat de banken in hun expansie worden belemmerd door ons toezicht. Overigens hebben we per 1 januari 1993 kunnen afspreken dat het toezicht in alle EG-landen als gelijkwaardig wordt beschouwd: de 'mutual recognition' van het toezicht. Maar gelijkwaardig betekent natuurlijk nog niet identiek!"

Verschenen in: Actuarieel Genootschap (1993)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl