Droge voeten, natte natuur en schoon water

De eerste waterschappen ontstonden al aan het einde van de twaalfde eeuw. Oorspronkelijk waren het vooral agrarische samenwerkingsverbanden, met het doel gezamenlijk het hoofd aan overstromingen te kunnen bieden. Echte officiële instellingen werden het pas, nadat de graven van Holland en bijvoorbeeld ook de bisschop van Utrecht en de hertog van Gelre het de waterschappen toestonden om belasting te heffen en om wanbetalers eventueel sancties en boetes op te leggen. Met de geïnde belastinggelden moesten de waterschappen primair voor een afdoende waterkering zorgen. Later kwam daar de beheersing van het waterpeil bij (voor verschillende vormen van landbouw is bijvoorbeeld een verschillend peil nodig) en in de jaren vijftig de zuivering van afvalwater. Enkele waterschappen hebben ook taken op het gebied van wegenbeheer en vaarbeheer.

Schaalvergroting

Begin jaren vijftig waren er nog zo'n 2.500 waterschappen in Nederland. Sommige polders met een omvang van slechts enkele tientallen hectare hadden destijds nog een eigen autonoom waterschap, met aan het hoofd daarvan een eigen voorzitter (een onafhankelijk bestuurder, vergelijkbaar met de burgemeester van een gemeente). De watersnoodramp in 1953 en later de grote investeringen die voor de aanleg van waterzuiveringsinstallaties nodig waren, zorgden voor twee ingrijpende fusiegolven. Momenteel zijn er nog 53 waterschappen in Nederland. Het proces van schaalvergroting is hiermee nog niet beëindigd. Van der Kluit: "Voor de huidige waterschappen, 'full dressed' gedecentraliseerde overheden, tekent zich opnieuw een enorme concentratiegolf af. Dat komt vooral ook door de gevolgen voor de waterschappen van de Europese regelgeving. Deze steekt heel sterk in op stroomgebieden en deelstroomgebieden. In Nederland hebben we vier grote, grensoverschrijdende stroomgebieden, van de Rijn, de Maas, de Schelde en de Eems, die om hydrologische en ecologische redenen in zeventien deelstroomgebieden zijn opgedeeld. Ik verwacht dat er over een jaar of tien nog zo'n vijfentwintig waterschappen zullen zijn. Of de waterschappen uiteindelijk met de zeventien deelstroomgebieden zullen samenvallen, dat moeten we dan tegen die tijd nog maar eens bekijken."

Unie

De duizenden waterschappen in het begin van de vorige eeuw waren toen nog per provincie in een waterschapsbond verenigd. In 1927, dit jaar vijfenzeventig jaar geleden, besloten deze provinviale waterschapsbonden om zich op hun beurt in een unie te verenigen, toen nog de Unie van Waterschapsbonden geheten, maar sinds de waterschappen rechtstreeks lid zijn, de Unie van Waterschappen. De Unie is in Den Haag gevestigd, momenteel tijdelijk in een kantoorpand aan de Kanaalweg in Scheveningen, maar vanaf volgend jaar in een gebouw aan de Koningskade in Den Haag. De Unie van Waterschappen had aanvankelijk vooral de taak om de waterschappen in al hun doen en laten te ondersteunen, maar sinds de waterschappen grote professionele organisaties zijn die nauwelijks nog ondersteuning behoeven, staat de belangenbehartiging, nationaal en internationaal, voorop. Daarnaast treedt de Unie van Waterschappen als werkgeversvereniging op. Momenteel overlegt de Unie met de bonden over een nieuwe, eigen sectorale waterschaps-CAO voor de circa negenduizend werknemers in de sector. Bij de Unie van Waterschappen in Den Haag werken ongeveer zestig medewerkers: juristen, fiscalisten, ingenieurs, biologen, arbeidsrechtskundigen, financieel-economen en een grote groep medewerkers voor de (secretariële) ondersteuning van commissies en projectgroepen. Rein van der Kluit is sinds 1996 directeur en secretaris van het bestuur van de Unie van Waterschappen.

Internationaal

De taken en werkwijzen van de waterschappen zullen in de toekomst, zoals aangegeven, voor een groot deel Europees worden ingekleurd. "Nederlanders denken wel altijd dat Nederland op watergebied uniek in de wereld is," zegt Van der Kluit, "maar dat is natuurlijk niet zo. Ook andere Europese landen hebben waterschappen, in Engeland, België, Duitsland en Italië niet te vergeten. In Italië zijn er hele grote waterschappen. Soms zijn ze voornamelijk voor irrigatie bedoeld, maar soms ook zijn het polders, bijvoorbeeld in de Po-vlakte, of drooggemalen moerassen, zoals de Pontijnse moerassen ten zuiden van Rome. Het landschap daar is bij wijze van spreken net de Haarlemmermeer." Waterschappen hebben internationaal veel gemeen, maar er zijn natuurlijk ook enorme verschillen, terwijl het in Europese afspraken soms om futiele zaken gaat, maar dan weer om grote nationale belangen. Van der Kluit: "Een voorbeeld van zo'n detail is de waternavel. Van nature hoort dit plantje in Nederland niet thuis, maar via siervijvers in tuinen is het in de natuur terechtgekomen. In sommige wateren woekert dit plantje geweldig en verstikt het alles, niet alleen in Nederland, maar ook in andere landen. Daarom hebben we nu via onze Europese koepelvereniging van waterschapsunies en met de ambtenaren in Brussel en Straatsburg een lijst van plantjes opgesteld waarvoor nu een importverbod geldt."

Kaderrichtlijn

Veel grotere en meer zwaarwegende beslissingen en problemen dan de waternavel, zijn voor de waterschappen aan de orde in verband met de implementatie van de Europese Kaderrichtlijn Water. Deze Europese richtlijn werd in 2000 door het Europees parlement en de Raad van de Europese Unie vastgesteld. De Unie van Waterschappen heeft zich bij de totstandkoming van de Kaderrichtlijn steeds actief opgesteld om de belangen van de Nederlandse waterschappen zo goed mogelijk te verdedigen. "In de Kaderrichtlijn wordt heel veel van de waterschappen gevraagd," aldus Van der Kluit. "De Kaderrichtlijn vraagt om de aanwijzing van bevoegde autoriteiten en het maken van deelstroomgebiedplannen. Dan gaat het natuurlijk om ingrijpende vraagstukken. De Kaderrichtlijn heeft een heel sterk kwalitatief karakter en streeft naar een goede ecologische toestand van de wateren, waar dan ook. De richtlijn vraagt daarbij om een stroomgebiedsgewijze aanpak. Daarvoor moeten dan eerst alle relevante aspecten van die stroomgebieden goed in kaart worden gebracht. Hoe ligt het erbij? Hoe zijn de potenties van het water? Wat zijn de aquatische en ecologische problemen? Wat is de natuurlijke toestand en in hoeverre wijk je daar van af? Welke economische aspecten spelen een rol? En welke maatregelen moeten worden genomen om een goede ecologische toestand te bereiken? Dat zijn hoge ambities, die we in 2016 moeten hebben bereikt, maar er zal nog veel moeten gebeuren en nog veel wetgeving moeten worden geïmplementeerd voor het zover is."

Kostenterugwinningsbeginsel

Een van de lastige kwesties in de Kaderrichtlijn Water betreft het kostenterugwinnings-beginsel. De opzet is om alle ingezetenen in de Europese Unie voor waterdiensten, in welke vorm dan ook, te laten betalen. Van der Kluit: "In Nederland zijn we gewend om aan het waterleidingbedrijf een integrale kostprijs voor drinkwater te betalen, maar in Ierland bijvoorbeeld is het drinkwater gratis. In dat opzicht moeten de Ieren dus nog een slag maken. Bij ons is ook de verontreinigingsheffing kostendekkend, op basis van het principe dat de vervuiler betaalt, maar in sommige andere landen is dat niet het geval. Andersom is in Nederland het oppervlaktewater gratis. Een boer die boezemwater gebruikt om zijn land te beregenen, hoeft dat niet te betalen. Natuurlijk mag je niet zo maar water onttrekken of bijvoorbeeld een beek leegpompen, maar het is niet zo dat er voor iedere kuub gebruikt oppervlaktewater een nota komt. In Italië is het wel zo dat voor irrigatiewater moet worden betaald. Dat wordt dan door het 'consorzio' daar georganiseerd. Overigens spelen er in Zuid-Europa grote landbouwbelangen op dit gebied en daarom is de Kaderrichtlijn soms wat vaag over dit soort zaken - er staat dat er een impuls voor efficiënt watergebruik moet worden ingebouwd, dus daar kun je alle kanten mee op - maar er staat toch ook expliciet dat er aan het kostenterugwinningsbeginsel gestalte moet worden gegeven. Dat zijn dan vaak majeure discussiepunten."

Nationaal

Aan de waterschappen zijn niet alleen Europese, maar vanzelfsprekend ook nationale ambities opgelegd. Van oudsher gelden die in de eerste plaats de veiligheid van de Nederlanders door de instandhouding van sterke kust- en rivierdijken. Actuele ambities zijn vooral op de uitgangspunten in het rapport Waterbeheer 21e eeuw gestoeld. In dit advies, dat in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de Unie van Waterschappen werd opgesteld, wordt kort en goed samengevat, meer ruimte en aandacht voor water gevraagd. Deze noodkreet heeft inmiddels zijn werking gehad, bijvoorbeeld gelet op de startovereenkomst die in dit kader door kabinet, provincies, gemeenten en waterschappen is gesloten en gelet ook op de aandacht die het water in de Vijfde nota over de ruimtelijke ordening heeft gekregen. "Daar staat veel meer over water in dan in alle vorige nota's over de ruimtelijke ordening bij elkaar," zegt Van der Kluit. "De problematiek waar we mee te maken hebben, bestaat ook nog niet zo lang. De discussie over klimaatverandering loopt natuurlijk al langer, maar de effecten ervan voelen we nu soms aan den lijve en worden nu ook voor iedereen wat zichtbaarder. De hoeveelheid neerslag die in kortere tijd valt, is voor iedereen met een regenmeter in de tuin waarneembaar. We hebben een aantal wateroverlastsituaties in Nederland gehad, waarbij het ook extreem veel had geregend. Vroeger kwam dat minder vaak voor en je zou dus kunnen stellen dat het toch wel op een zekere verandering in het klimaat begint te lijken. Het proces van de zeespiegelstijging lijkt nu ook wat sneller te gaan en de effecten van bodemdaling, de veeninklinking, maken de problemen nog acuter. Bovendien bouwen we maar door in Nederland, waardoor een geweldig intensief ruimtegebruik is ontstaan, met steeds meer verhard oppervlak. En waar verhard oppervlak is, zakt het water niet in de bodem, maar het moet wel weg. Ik denk dat Nederland nu inmiddels begrijpt dat het zo niet langer kan en dat er dus iets moet gebeuren."

Gezonde allianties

De ruimte en de aandacht die het water vraagt, is vanzelfsprekend niet een zaak van de waterschappen alleen. Rein van der Kluit pleit dan ook voor een intensieve samenwerking tussen alle partijen die daar ook maar enigszins bij betrokken zijn. Een goed voorbeeld daarvan vindt hij de Coalitie Nederland Natuurlijk, een samenwerkingsverband van in eerste instantie ANWB, Natuurmonumenten, Stichting Natuur & Milieu, Vogelbescherming, Staatsbosbeheer en de Unie van Waterschappen, maar waarbij zich inmiddels nog een groot aantal andere organisaties heeft aangesloten. "Al die organisaties hebben hun eigen belangen," aldus Van der Kluit, "maar veel van die belangen zijn heel goed aan elkaar te koppelen. De Unie van Waterschappen is niet opeens een natuurorganisatie geworden, dat niet, maar wij zien wel de meerwaarde van het sluiten van gezonde allianties. Vroeger zou dat nooit zijn gebeurd. Iedereen was in zijn eigen wereldje bezig. Ook de waterschapswereld was een sterk gesloten wereld - maakt u zich niet druk, wij regelen het wel, werd altijd gezegd - maar met de problemen die zich nu aandienen, kun je tegen geen enkele partij meer zeggen dat die zich er niet mee hoeft te bemoeien." Veel meer dan vroeger is er nu ook een intensieve samenwerking tussen de Unie van Waterschappen en de VNG, Vereniging van Nederlandse Gemeenten, evenals tussen de waterschappen en de gemeenten zelf. Van der Kluit: "De Unie heeft er jarenlang voor moeten knokken om een wijziging in het besluit op de ruimtelijke ordening tot stand te brengen, waarin voor gemeentebesturen een verplichte consultatie van waterschappen was opgenomen. Vroeger gebeurde dat alleen als een gemeentebestuur dat nodig vond. Gelukkig is dat echt aan het veranderen. Het besluit staat nu in de wet, maar we hopen dat het in toenemende mate een overbodige bepaling wordt. We zijn er nog niet. De consultatie is nog zeker niet in alle hoeken en gaten van Nederland vanzelfsprekend geworden. Als waterbeheerder moet je dan ook altijd op je qui-vive blijven. Functionele aandacht voor water blijft altijd nodig en is nooit verankerd in, wat wij noemen, de algemene democratie van rijk, provincies en gemeenten."

Overlast accepteren

Het water staat hoog op de agenda - de samenleving hecht veel belang aan de zaak. Maar wat Rein van der Kluit betreft, mag het respect voor het water nog een stap verder gaan, in die zin dat men een zekere, bijna onvermijdelijke overlast van water weer wat gemakkelijker moet accepteren. Soms hoort het er gewoon bij en zal men ermee moeten leven. "Twee buren in het Maasdal hadden beiden water in huis gehad," zo vertelt hij tot slot ter illustratie. "Dat is ook wat, zei de ene buurman, mijn hele parket naar de filistijnen! Niets aan de hand hoor, zei de andere, ik heb plavuizen op de vloer. Maar had je dan niet veel slib en viezigheid in huis, vroeg de eerste buurman. Nee hoor, zei de andere, toen het water tot de deur kwam heb ik binnen alle kranen opengezet. Zo had ik steeds schoon water in huis!"

Verschenen in: ABP Wereld, 2002

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl