Werkdruk binnen gemeenten vraagt om echte oplossingen

Het ziekteverzuim bij gemeenten is een groot probleem. Over de hele linie stijgt het ziekteverzuimpercentage en de stijging is sterker naarmate de gemeente groter is. Het werkgerelateerde ziekteverzuim wordt voor een deel door fysieke klachten veroorzaakt, bijvoorbeeld door RSI bij kantoorpersoneel en lichamelijke belasting in de uitvoerende diensten, en voor een deel, naar schatting landelijk zo'n 30 procent, door psychische klachten, met name door werkdruk. Met betrekking tot die werkdruk is nu een Arboconvenant in de maak. Werkgevers en werknemers vinden het de hoogste tijd voor échte oplossingen.

Werkdruk

Joost van 't Hooft is als landelijk bestuurder bij AbvaKabo FNV de eerstverantwoordelijke namens de vakbond bij de totstandkoming van de CAO in de sector gemeenten. Daarnaast is hij onder meer bestuurslid van het A+O-fonds Gemeenten. Dit arbeidsmarkt- en opleidingsfonds voor de sector beoogt nieuwe ontwikkelingen in het personeelsbeleid en het organisatiebeleid in gang te zetten, bijvoorbeeld bij het tegengaan van ziekteverzuim, en het faciliteert die ontwikkelingen ook. Van 't Hooft: "We hebben de indruk dat de hele problematiek van werkdruk een belangrijke rol in het ziekteverzuim speelt. Het A+O-fonds heeft enige tijd geleden een brochure uitgebracht waarin methoden zijn beschreven om werkdruk te meten. De aftrek van dat boekje is enorm. Kennelijk wil men daar dus mee aan de gang en wordt er breed gevoeld dat er wat moet gebeuren. Ook in gesprekken met kadergroepen over de inzet bij CAO-onderhandelingen komt het onderwerp steeds aan de orde. Duidelijk is dat werkdruk wordt gevoeld als hèt probleem waar men mee te maken heeft." Werkdruk ontstaat als er te veel werk is - en de oplossing lijkt dan eenvoudig, namelijk meer mensen aannemen - maar werkdruk betekent ook een psychische belasting tijdens het werk, bijvoorbeeld in conflictsituaties. Van 't Hooft: "Ik denk dat het in sommige gevallen absoluut noodzakelijk is dat er mensen bij komen. De bezetting is een probleem. Ook de gemeenten merken dat het steeds moeilijker wordt om mensen te krijgen en om overal het dekseltje op het potje te laten passen. Daardoor staan vacatures langer open en neemt de werkdruk toe. Maar het is te kort door de bocht om te zeggen dat het probleem overal wordt opgelost door meer mensen aan te nemen. Op zich zijn zaken als stijl van leiding geven, de organisatie van het werk, de mogelijkheden van mensen om individueel hun werk te regelen, minstens net zo belangrijke oorzaken."

Reorganisaties

Van 't Hooft wijst erop dat de eisen waar gemeenten aan moeten voldoen, zich al jaren in een rap tempo ontwikkelen. Hij heeft de indruk dat het management dat tempo wel eens onvoldoende kan volgen. Daarnaast signaleert hij als knelpunt dat er veel interimmanagers in de sector rondlopen. Ook dat brengt onrust in organisaties met zich mee. "Bovendien zijn er continu veel klachten over het feit dat men de ene reorganisatie op de andere stapelt," vervolgt hij. "Vanuit de filosofie van 'de wereld om ons heen verandert, dus de gemeente verandert mee' zijn er organisatieonderdelen en gemeenten als geheel die continu in veranderingsprocessen zitten. Er is geen moment rust in die organisaties. Nooit kunnen mensen zich volledig op hun werk richten, omdat ze altijd wel vijf, zes of zeven uur per week over reorganisaties en weer andere werkwijzen moeten overleggen. Altijd weer veranderen, telkens weer onzekerheid, is een serieus probleem. Kennelijk krijgt men het niet voor elkaar om rust in die organisaties te brengen." Overigens, dat die rust ooit nog eens zal intreden, acht ook Van 't Hooft onwaarschijnlijk. "Er zitten golfbewegingen in. Onlangs had ik bijvoorbeeld een gesprek over de vraag of je wel of niet een centrale ondernemingsraad in moet stellen. Omdat de medezeggenschap de zeggenschap moet volgen, moet je eerst vaststellen waar de zeggenschap eigenlijk ligt. Als je dan naar een aantal jaren ontwikkelingen in gemeenten kijkt, zie je dat er jarenlang sprake is geweest van een decentraliserende tendens, waarbij veel bevoegdheden en mogelijkheden om te regelen bij de diensten kwamen te liggen. Nu wordt er langzamerhand weer gewerkt naar een concernmodel, waarbij de top van het concern sterk de bevoegdheden naar zich toe trekt. Over een poosje krijgt ook dat weer zijn knelpunten en gaan ze het weer anders proberen. Zo gaat het maar door."

Reïntegratie

Mensen die vanwege een werkdrukprobleem thuis zitten, moeten volgens Van 't Hooft zo snel mogelijk worden gereïntegreerd. Hij zegt: "Werkdruk heeft te maken met overwerktheid, overspannenheid of ook conflictsituaties. We moeten af van het idee dat mensen dan al gelijk het stigma 'afgebrand' krijgen. Tot nu toe wordt in werkgeversland te gemakkelijk gezegd dat mensen dan maar een stapje terug moeten doen en bijvoorbeeld voor een lager salaris op een andere functie moeten gaan werken. Dat moet er dan misschien op enig moment wel ooit van komen, maar het idee bedreigt mensen. Zij houden liever vast aan wat ze hebben. Daarom zeg ik: geef mensen een kans, maar bedreig ze vooral niet met de nadelen van die kans. We moeten ook eerder accepteren dat zoiets een keer op een bepaalde plek kan gebeuren en dat je dan deze mensen weer op andere plaatsen volop in kunt zetten. Wat dat betreft denk ik dat ziekteverzuimbestrijding en reïntegratie tot nu toe eigenlijk onontgonnen terreinen zijn. Bij ziekteverzuim hebben we nog steeds discussies over de vraag of de leidinggevende na één week, na drie weken of na negen weken eens een zieke medewerker moet opbellen. En in de praktijk zijn er leidinggevenden die gewoon nooit bellen, terwijl inmiddels uit elk onderzoek bekend is dat je binnen drie weken iets fundamenteels moet doen wil je ziekteverzuim succesvol kunnen bestrijden. En dat moet dan meer zijn dan een bezoekje en een bloemetje, maar gewoon echt ermee aan de gang gaan. Dat heeft nog veel te weinig inhoud gekregen." Van 't Hooft legt daarbij zeker ook een verantwoordelijkheid bij de zieke werknemer zelf. "We moeten naar een cultuur," zo zegt hij, "waarin degene die ziek is en die wordt benaderd om een oplossing te zoeken, er al vroeg van overtuigd is dat hij of zij snel aan die oplossing moet gaan werken. Het idee van eerst maar eens uitzieken, is wel begrijpelijk uit het oogpunt van sympathie met iemand die net ziek is geworden, maar het brengt risico's met zich mee."

Arboconvenant

Voor de sector gemeenten zijn in twee achtereenvolgende CAO's afspraken omtrent werkdruk gemaakt. In april 1999 is afgesproken dat de werkdruk zal worden onderzocht, en dat er vervolgens open en reëel over de aanbevelingen wordt overlegd, zodra een ondernemingsraad of een werknemersdelegatie in het georganiseerd lokale overleg van vakbonden en werkgevers dat wenst. "Op zich lijkt die afspraak een beetje gratuit," aldus Van 't Hooft, "maar het betekende in ieder geval wel, dat van werkgeverszijde werd erkend dat het een probleem is dat serieus aandacht verdient. Maar goed, veel verder dan dat zijn we op dat moment niet gekomen." In oktober 2000 werd vervolgens afgesproken dat er een Arboconvenant tot stand moet komen. Dit Arboconvenant, dat in kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen moet voorzien om het probleem werkdruk terug te dringen, wordt momenteel door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voorbereid. Van 't Hooft: "We sturen aan op de ontwikkeling van concrete instrumenten waar men op lokaal niveau en bijna op dienstniveau mee aan de gang kan. Die instrumenten zullen we aanbieden in de vorm van scholing, voorlichting en bijeenkomsten waarin ervaringen kunnen worden uitgewisseld. We hebben een lange discussie gehad met het College voor Arbeidszaken van de VNG over de vraag of we een kwantitatieve doelstelling konden opnemen voor vermindering van de werkdruk in een bepaald aantal jaren. Ook het ministerie drong daar erg op aan, maar aanvankelijk wilden de werkgevers dat niet. Het College vond dat het probleem op zich al bijna niet meetbaar is en ook dat de maatregelen daar veel te vaag voor zijn. We hebben inmiddels toch afgesproken dat er een verlaging van het ziekteverzuim zal komen, maar ook dat we het gebruik van de instrumenten daarvoor gaan meten. Ervan uitgaande dat het inzetten van die instrumenten ook daadwerkelijk tot een bestrijding van het arbeidsrisico werkdruk leidt, zonder dat dan expliciet te meten, gaan we vaststellen hoeveel gemeenten welke instrumenten na een bepaalde tijd hebben ingezet teneinde dat risico te bestrijden." Van 't Hooft vindt het moeilijk om nu al aan te geven welke instrumenten vanuit het Arboconvenant zullen worden ontwikkeld. "Het ministerie is bereid om een onderzoek te betalen naar, wat we dan even noemen, de meest recente stand van de techniek. We zijn er dus mee bezig om na te laten gaan wat we dan eigenlijk het beste aan zouden kunnen bieden. In ieder geval hebben we nu al een reeks van manieren voorhanden om het probleem te inventariseren, dus om de werkdruk en de arbeidsbeleving te meten. Wij zijn ook een set standaardvragen voor zo'n onderzoek aan het opstellen, waarmee we dan weliswaar niet een volledig beeld, maar toch een globaal inzicht kunnen krijgen en waardoor de gemeenten ook met elkaar kunnen vergelijken hoe ze ervoor staan. Maar sowieso is het een probleem met werkdruk, dat we allemaal vreselijk veel zitten te onderzoeken, maar vervolgens niet goed weten wat we moeten doen. We weten bijvoorbeeld wel dat mensen er voordeel van hebben als ze veel in hun werk zelf kunnen regelen, maar hoe je dat regelvermogen dan kunt vergroten, is een probleem waar we eigenlijk nog niet uit zijn. De inzet van het Arboconvenant zal in ieder geval zijn, om binnen niet al te lange tijd toch meer onderzoeksresultaten op tafel te hebben en om die vervolgens in brochures te vertalen en er opleiding in te geven."

Dertiende maand

Geld maakt zware arbeid zoet. Zal in die zin een betere betaling enige verlichting kunnen brengen? Van 't Hooft: "In het algemeen is meer werkdruk draaglijk wanneer iemand sterk gemotiveerd is. De manier waarop de overheid nogal eens met het eigen personeelsbeleid en arbeidsvoorwaardenbeleid omgaat, motiveert vaak niet. Dat kan dus gevolgen hebben voor de mate waarin men werkdruk kan verdragen. In het arbeidsvoorwaardenbeleid proberen we natuurlijk op z'n minst de algemene ontwikkeling in de marktsector op hetzelfde niveau bij te houden. We constateren echter dat er in een aantal opzichten een achterstand is en daarom hebben we, mede naar aanleiding van het rapport van de Commissie Van Rijn, expliciet aangegeven dat de overheidssector bijvoorbeeld naar een dertiende maand toe moet. Dan laat de overheid zien dat ze zich ook daadwerkelijk met de marktsector kan meten. Die wens leeft heel sterk en de beweging is ook heel sterk om daar echt op in te zetten en om daar ook wat voor over te hebben. De spandoeken hangen bij wijze van spreken al klaar om de straat op te gaan, om duidelijk te maken dat dat moet." Van 't Hooft kent echter ook de keerzijde van deze medaille. "De werkgevers leggen ook hun claims op tafel. Die claims zijn voor ons echt niet te begrijpen. De werkgevers zeggen dat een dertiende maand wel zou kunnen, maar dat we dan ook naar arbeidsduurverlening zouden moeten. Dat zou kunnen door mensen tot hun vijfenzestigste door te laten werken, door de FPU-regeling minder aantrekkelijk te maken of door, wat ook heel uitdrukkelijk op tafel wordt gelegd, van zesendertig naar veertig uur te gaan. Naar ons gevoel helpt arbeidsduurverlenging absoluut niet tegen werkdruk. De arbeidsduurverkorting krijgt nu de schuld van het toenemen van de werkdruk, maar dat is onterecht. We hadden al jarenlang een verhoging van de werkdruk en ik denk dat die ook zonder arbeidsduurverkorting zwaar toegenomen zou zijn. Los daarvan hebben we de zesendertigurige werkweek destijds in belangrijke mate gerealiseerd omdat we vonden dat dat in het belang was van een eerlijke verdeling van werk, buitenshuis en thuis. Veel mensen hebben hun leven daar op ingericht en als je dat op de schop neemt, is ook dat niet bevorderlijk voor de innerlijke rust bij mensen."

Bodemloze put

Arbeidsduurverlenging kan de werkdruk verminderen als in de langere werktijd dezelfde hoeveelheid werk mag worden verricht. Volgens Van 't Hooft echter zal van die situatie geen sprake zijn. Hij zegt tot slot: "De eisen die vanuit het politiek bestuur aan het ambtelijk apparaat worden gesteld, zijn bijna ongelimiteerd. Een burger vraagt iets aan een raadslid en dat raadslid wil geen nee zeggen. Het raadslid wendt zich dus tot het College van Burgemeester en Wethouders en dat wil weer geen nee tegen het raadslid zeggen. De wethouder legt het bij de gemeentesecretaris neer, die eigenlijk geen nee kàn zeggen en die het vervolgens bij een manager neerlegt. Deze geeft tot slot opdracht aan een medewerker die zo achterin de pijplijn zit, dat het maar gewoon moet gebeuren. Ik zal niet zeggen dat deze gang van zaken de enige oorzaak is voor het werkdrukprobleem in het ambtelijk apparaat, maar ze draagt er wel in sterke mate aan bij. Er ontstaat een onbalans tussen de hoeveelheid mensen en de hoeveelheid taken, omdat er wel constant taken worden bijgevoegd, zonder dat men zich afvraagt of daar voldoende mensen voor zijn en zonder bijvoorbeeld andere taken te schrappen. Het ambtelijk apparaat lijkt daarom een bodemloze put waar je, zo lang het goed gaat, werk in kunt 'plempen'. En dat gaat pas fout als door de werkdruk het ziekteverzuim opeens begint op te lopen."

Verschenen in: ABP Wereld, 2001

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl