Nederland waterland te klein voor de Nederlandse Waterschapsbank

Fon Koemans (1945) studeerde rechten in Utrecht, vervulde vervolgens zijn militaire-dienstplicht en trad daarna voor bijna tien jaar in dienst van de ABN. In 1981 werd hij directielid en in 1991 directievoorzitter van de Nederlandse Waterschapsbank in Den Haag. "Ik heb nooit iets anders gedaan dan het bankvak," zegt Koemans. "Als het over waterschappen gaat, dan heb ik uit mijn studietijd misschien nog wel een boek over waterschapsrecht in de kast staan, maar een echte waterschapswet werd in Nederland pas in de jaren negentig aangenomen. Tot dan hadden de waterschappen geen eigen wet en was het gewoon vanzelfsprekend dat ze er waren."

Historie

De waterschappen, zoals we ze nu noemen, ontstonden al aan het einde van de twaalfde eeuw. Drie waterschappen in Zuid-Holland, dat wil zeggen Delfland, Schieland en Rijnland, strijden erom welke de oudste is. Enigerlei rivaliteit tussen deze 'hoogheemraadschappen' is er altijd geweest, ook wat het territorium betreft. De Landscheidingsweg tussen Den Haag en Wassenaar, die precies de grens tussen Rijnland en Delfland markeert, doet daar nog aan herinneren. De waterschappen waren oorspronkelijk vooral agrarische samenwerkingsverbanden om gezamenlijk het hoofd aan overstromingen te kunnen bieden. Echte officiële instellingen werden het pas nadat de graven van Holland en bijvoorbeeld ook de bisschop van Utrecht het de waterschappen toestonden om belasting te heffen en om wanbetalers eventueel sancties en boetes op te leggen. Met de geïnde belastinggelden moesten de waterschappen primair voor een afdoende waterkering zorgen. Later kwam daar de beheersing van het grondwaterpeil bij (voor verschillende vormen van landbouw is een verschillend grondwaterniveau nodig) en in de jaren vijftig de zuivering van afvalwater. De meeste waterschappen hebben ook taken op het gebied van wegenbeheer, voornamelijk waar het dijken betreft. Nu, na een enorme golf van fusies die nog niet ten einde is, zijn er nog 57 waterschappen. Begin jaren vijftig waren er nog maar liefst zo'n 2.500 waterschappen. Sommige polders met een omvang van slechts enkele tientallen hectare hadden destijds nog een eigen autonoom waterschap, met aan het hoofd daarvan een eigen dijkgraaf.

Alleen publiek

In de naoorlogse jaren hadden veel waterschappen behoorlijk wat kapitaal nodig, terwijl er een kapitaalschaarste was, om vernielde waterkeringen en waterwegen te kunnen herstellen. Nadat bovendien de watersnoodramp van 1953 zich had voltrokken, besloten de waterschappen een eigen bank in te stellen, de Nederlandse Waterschapsbank, die voor kredieten zou kunnen zorgen. De NWB werd in 1954 opgericht. De waterschappen hadden voor een coöperatieve structuur ervan kunnen kiezen, maar ze besloten om er een naamloze vennootschap van te maken. Momenteel is de Staat der Nederlanden voor 17 procent aandeelhouder, negen provincies zijn gezamenlijk voor 2 procent aandeelhouder en de waterschappen bezitten 81 procent van de aandelen. Nu er nog maar 57 waterschappen zijn, hebben deze door de fusies allemaal wel aandelen NWB in bezit gekregen, de een wat meer dan de ander, onafhankelijk overigens van de omvang van het waterschap. In de beginperiode was dat echter anders. Er moest flink worden gelobbyd om de waterschappen voor de aandelen te interesseren. Het ene waterschap vond het principieel onjuist en het andere had er geen geld voor. Er deden dan ook meer waterschappen niet mee dan wel. In 1981 bijvoorbeeld, het jaar waarin Fon Koemans in dienst van de bank kwam, waren er van de toen nog circa 450 waterschappen slechts 126 aandeelhouder. Het is overigens niet nodig om aandeelhouder te zijn om bij de bank te kunnen bankieren. In lid 1 van artikel 2 van de statuten is immers bepaald dat de bank niet alleen kredieten kan verstrekken (en daaraan verbonden diensten kan leveren) aan of onder garantie van waterschappen, maar ook aan of onder garantie van andere publiekrechtelijke lichamen. In de praktijk gebeurt dit ook. Slechts circa 20 procent van de kredietverlening door de NWB geschiedt aan waterschappen en circa 80 procent aan overige publieke instellingen, bijvoorbeeld gemeenten, provincies, gemeenschappelijke regelingen, sociale woningbouw, instellingen voor de gezondheidszorg en de ouderenzorg en ook wel buitenlandse overheidsinstellingen. In het verleden werden ook kredieten aan nutsbedrijven verstrekt, maar geprivatiseerde nutsbedrijven vallen buiten de doelstelling. In lid 2 van artikel 2 is immers bepaald dat de vennootschap geen andere kredieten verstrekt dan die in lid 1 zijn bedoeld. Private instellingen die een krediet behoeven, zullen dan ook tevergeefs bij de NWB aankloppen.

Voorkeursbehandeling

"Onze aandeelhouders, de waterschappen, krijgen bij ons een voorkeursbehandeling," zegt Koemans. "De bank ademt nog helemaal de sfeer van de waterschappen. We hebben er veel rechtstreeks contact mee, bijna alle correspondentie en niet-bancair telefoonverkeer is met waterschappen. We kennen de betrokken mensen persoonlijk en gaan er ook op bezoek." De waterschappen krijgen van de NWB niet alleen een persoonlijke dienstverlening, maar ook een zo scherp mogelijk aanbod bij een kredietverlening. Dat is overigens niet altijd eenvoudig, want de klant is kritisch en bij de concurrentie is het ook goedkoop. Koemans: "Wanneer wij in de markt aan potentiële klanten een offerte voor een financiering geven, dan heeft de klant bijna altijd nog twee of drie andere offertes aangevraagd. Juist omdat het kredietverlening met weinig risico is, en weinig risico betekent weinig marge, is de concurrentie tegenwoordig zo sterk, dat wij in die aanbiedingsstrijd soms een offerte niet binnenhalen omdat er een verschil van een halve basispunt is. Vijfduizendste procent! Bij de waterschappen missen we daardoor ook wel eens wat en het zou ongezond zijn als dat niet zo was. Toch proberen we de waterschappen zodanig te offreren, dat niemand eronder komt. In de andere sectoren, als het niet onze aandeelhouders zijn, proberen we wat meer op de marge te letten. Daar hebben we ook wel een maatschappelijke functie en zullen we dus, mocht dat in de concurrentiestrijd al kunnen, ook niet gauw overvragen, maar omdat we geen morele plicht hebben zoals tegenover onze aandeelhouders, kunnen we toch iets meer een attitude aannemen dat we ons terugtrekken als de prijzen ons te scherp worden."

Kredietrisico's beperkt

De NWB kent net als alle andere banken renterisico's, valutarisico's en operationele risico's, maar de kredietrisico's zijn heel beperkt. Deze betreffen eigenlijk alleen de kredieten die aan nutsbedrijven zijn verleend, overheids-n.v.'s, die theoretisch juridisch failliet kunnen gaan. Alle overige instellingen waaraan kredieten worden verleend, kunnen niet failliet gaan, ook de waterschappen niet. Deze kunnen immers altijd door middel van een belastingverhoging hun begroting sluitend maken. Mocht zo'n verhoging van de 'omslagheffing' (voor de veiligheid in het gebied, dat wil zeggen droge voeten) en de 'zuiveringheffing' (voor het zuiveren van het water) de spuigaten uitlopen, dan zal in het ergste geval de bevolking te hoop lopen en een ander bestuur kiezen, maar eerder nog zal de provincie, die achteraf toezicht houdt, zo'n begroting niet goedkeuren. Omdat het kredietrisico van de NWB zo laag is, hoeft de bank naar de maatstaven van De Nederlandse Bank geen groot eigen vermogen te hebben. Niettemin hebben de aandeelhouders gedurende een lange periode met weinig dividend genoegen genomen, zodat er toch een fikse reserve kon worden opgebouwd. Deze bedraagt nu ruim 1,8 miljard gulden, op een balanstotaal van 40 miljard gulden. Koemans: "We hebben het afgelopen jaar gemiddeld veertien procent rendement op het eigen vermogen gemaakt. Dat is veel en voor een overheidsbank ook niet nodig. Maar we hebben er tot nu toe wel van kunnen profiteren om een stevige reserve op te bouwen. Destijds wilden we dat, zonder dat we wisten dat we ooit een rating nodig zouden hebben. De triple-A-rating hebben we pas vier jaar. Toen bleek ineens hoe belangrijk het is om een flink eigen vermogen te hebben, ook al loop je weinig kredietrisico. Het rendement kan nu best wel iets minder zijn en met de smalle rentemarge wordt dat in de toekomst ook wel zo, maar daarnaast zijn we nu op weg om dertig procent van de winst aan de aandeelhouders uit te keren."

Vrijages met de BNG

De Nederlandse Waterschapsbank werd in 1954 wat de structuur betreft naar het voorbeeld van de Bank Nederlandse Gemeenten opgericht, maar in het operationele vlak bestaan er tussen de twee banken grote verschillen. Deze zijn terug te voeren op verschillen in het functioneren van gemeenten en waterschappen en de wijze waarop deze worden gefinancierd. Gemeenten worden voor bijna 80 procent via het Gemeentefonds vanuit de overheid gefinancierd, hetgeen nagenoeg in het geheel ('niet vrij besteedbare') overdrachtsuitgaven betreft. De overige 20 procent halen ze met gemeentelijke belastingen binnen. Waterschappen daarentegen halen ruwweg 80 procent van hun inkomsten uit belastingheffing en 20 procent uit overheidsfinanciering, eveneens bestaande uit overdrachtsuitgaven, voornamelijk voor infrastructurele werken die van nationaal belang zijn zoals de rivierdijkenversterking. Deze geldstroom bedraagt echter hooguit enkele honderden miljoenen per jaar, terwijl het om vele miljarden per jaar gaat in het betalingsverkeer naar gemeenten. De BNG verzorgt zelf dit arbeidsintensieve betalingsverkeer, is als bank ruim drie keer groter dan de NWB, heeft twaalf keer zo veel mensen in dienst en maakt maar twee keer zo veel winst. De grote verschillen hebben echter enige vrijages tussen beide instellingen in het verleden niet in de weg gestaan. Eind jaren zeventig was het overleg over een samengaan al in een vergevorderd stadium, maar toen de NWB-directie geen plaats in de nieuwe directie zou krijgen, ging het feest niet door. "We kennen elkaar heel goed," zegt Koemans. "We zitten bij wijze van spreken minstens één keer per jaar bij elkaar om de klokken gelijk te zetten. Wij zeggen dus echt niet dat we 'coûte que coûte' zelfstandig willen zijn, maar we vragen ons wel steeds sterk af waarom we alles maar bij elkaar zouden vegen. Dat zou je om redenen van efficiency kunnen doen, maar veel efficiënter dan wij werken, is bijna niet mogelijk. Je zou het ook uit zelfverdediging kunnen doen, omdat je de concurrentie niet aankunt, maar dat is op dit moment ook niet aan de orde. Het liefst zou je natuurlijk zien dat één plus één drie of nog meer zou worden, maar met elkaar pratend hebben we dat nog niet kunnen ontdekken. Terugkijkend kunnen we eigenlijk alleen maar constateren we ons onafhankelijk van elkaar veel beter hebben ontwikkeld dan gezamenlijk mogelijk zou zijn geweest. Wij hebben daarom de overtuiging dat twee concurrenten in de overheidssfeer eigenlijk nog zo gek niet is."

Marktontwikkelingen

Het zou een belangrijk argument voor een fusie van de BNG en de NWB zijn, als zij gezamenlijk tegen gunstigere condities kapitaal in de markt zouden kunnen verkrijgen. Dit is echter, zeker op de euromarkt, vooralsnog niet waarschijnlijk. Koemans: "Tegen ieders verwachting in blijken beleggers helemaal niet zo geïnteresseerd in triple-A-beleggingen. Want die zijn weliswaar degelijk, maar leveren daardoor ook maar weinig rendement op. Als ze dan al triple A doen, hebben ze bijvoorbeeld liever Duitse staatsobligaties, want die zijn gemakkelijk te verhandelen en de liquiditeit is dan dus groter. Beleggers zijn in de euromarkt ook meer naar bedrijfsobligaties gaan kijken, de 'corporate bonds'. We vinden dat we binnen het eurogebied te veel moeten betalen en het gevolg is dat we ons geld nog steeds zo veel mogelijk daarbuiten moeten halen. We kijken dus naar de Japanse yen, de Zwitserse frank, het Engelse pond en de Amerikaanse dollar. Omdat wij in ons bedrijf niets aan yennen hebben, zetten we die op de ruilmarkt in euro's om, waarbij we dan na die transactie net iets lager willen uitkomen dan als we rechtstreeks in euro zouden lenen." Koemans wijst in dit kader op een bijkomend fenomeen, namelijk dat institutionele beleggers zoals ABP zich uit de markt van de onderhandse leningen terugtrekken. Onderhandse leningen zijn immers moeilijk verhandelbaar en als deze beleggers al in rentedragende papieren willen beleggen, kopen ze liever obligaties, want die kunnen ze op de beurs ook weer gemakkelijk verkopen. Koemans: "Toch blijven onze klanten behoefte aan bilaterale contracten hebben, dus leningen specifiek voor een investering in bijvoorbeeld een zuiveringsinstallatie of een waterschapshuis. De institutionele beleggers die zich uit die markt terugtrekken, laten daarom een bepaalde vraag liggen. Nu hebben we daar nog geen last van, maar hoe die markt zich verder zal ontwikkelen, is onzeker." Bij dit alles mag tot slot ook nog de op zich sterk gekrompen markt voor kredietverstrekking aan publieke lichamen worden opgemerkt. Toen Koemans bij de NWB kwam, hadden de gemeenten in Nederland nog een gezamenlijke schuld van circa 120 miljard gulden, terwijl dat nu nog maar zo'n 60 miljard gulden is. Vooral de laatste tien jaar is die schuld, onder andere door de verkoop van nutsbedrijven, sterk afgenomen. De kredietverlening aan waterschappen is nog wel enigszins gegroeid, maar deze markt bedraagt slechts 8 miljard gulden. De totale markt in Nederland, inclusief onder meer de kredieten aan woningbouwverenigingen (circa 60 miljard gulden) en gezondheidszorg (circa 30 miljard gulden), bedraagt momenteel niet veel meer dan 250 miljard gulden. "Als je dan ziet dat de balanstotalen van beide banken al bijna tweehonderd miljard bedragen, dan voel je wel aan dat we met z'n tweeën samen voor deze markt al bijna te groot zijn," aldus Fon Koemans.

Financiering probleemloos

De kredietverlening aan waterschappen zal in de toekomst best nog wat toenemen, niet zozeer voor rivier- en zeedijkversterkingen, die immers vooral uit de nationale ruif zullen worden betaald, maar wel voor bijvoorbeeld nieuwe, nog complexere zuiveringsinstallaties of ook landschappelijke ingrepen, waarbij onder meer beken die destijds voor duur geld zijn rechtgetrokken, na nieuwe investeringen weer kunnen gaan meanderen. De waterschappen stellen zich ten aanzien van dergelijke ingrepen op natuur- en milieugronden in het algemeen wat terughoudend op - met discussies daarover begeven ze zich op het gebied van algemene politiek en daarmee houden ze de dijken niet dicht en het water niet schoon, zo redeneren ze - maar er zal ongetwijfeld geld nodig zijn om aan de nieuwste visies omtrent integraal waterbeheer recht te doen. "Ruimte voor water, opslagcapaciteit, polders die gepland onder water kunnen worden gezet, daar zijn inderdaad investeringen voor nodig," aldus Koemans. "Men noemt een bedrag van twintig miljard gulden. Maar omdat dit bedrag over waarschijnlijk tien of vijftien jaar wordt uitgesmeerd, is dat hooguit twee miljard per jaar. Voor ons is dat 'business as usual', er is niets bijzonders aan en uit financieringsoogpunt helemaal geen probleem. Het blijft een kleine markt bij dit soort cijfers. Bovendien is er nog helemaal geen zicht op of de waterschappen die twintig miljard zelf moeten investeren of dat Verkeer en Waterstaat en misschien ook nog VROM daarin zullen bijdragen. Je kunt daar geen financieringsplan op zetten, laat staan een bankbeleid."

Grenzen verleggen

De zeer overzichtelijke toekomstige kredietbehoefte op de waterschapsmarkt in het bijzonder en de sterk afgenomen kredietbehoefte op de publieke markt in het algemeen, beperken de operationele ruimte voor de NWB in Nederland. Zal de bank zich daarom meer op het buitenland moeten gaan richten? "Ik weet het niet," zegt Koemans. "Ik vind om verschillende redenen dat onze primaire taak hier in Nederland ligt, want wij zijn een bedrijf in handen van overheden en we werken voor overheden. Ik vind ook dat wij geen financiële diensten moeten verlenen die in feite traditioneel al door de algemene banken worden verstrekt. Want waar de overheid op dezelfde markt als private instellingen opereert, moeten voor die overheid dezelfde regels en voorwaarden gelden, terwijl wij bijvoorbeeld nu bij wet van vennootschapsbelasting zijn vrijgesteld. Daar houden wij ons dus verre van en het is ook een van de redenen waarom wij maar een beperkt dienstenpakket hebben. Ik vind het dan ook logisch dat we ons in principe tot de Nederlandse markt beperken. Aan de andere kant wordt de markt misschien wel te klein en zullen we in de toekomst moeten zien hoe die zich ontwikkelt. Ik denk dat daar toch nog eens de aanzet zou kunnen liggen van een krachtenbundeling met de BNG, omdat toch ook de Europese markt ons werkterrein moet worden." De NWB, de enige waterschapsbank in de wereld, speelt overigens al wel degelijk een rol in het buitenland, soms in het voetspoor van prins Willem-Alexander als deze zich voor een mondiaal integraal waterbeheer inzet. Koemans: "We zijn onder meer in China geweest, om te laten zien volgens welk concept je een en ander kunt financieren. Ook worden we gevraagd om onder de paraplu van de United Nations op te treden, zoals laatst nog in Stockholm, tijdens een wereldforum over de financiering van lagere overheden in ontwikkelingslanden. Vervolgens krijg je dan een hele lijst e-mails uit bijvoorbeeld Zuid-Afrika of je daar ook eens wilt komen praten. Meestal is het vervolgens de vraag of wij ook hun projecten kunnen financieren, maar dat is uitgesloten. Los van het feit dat het statutair niet is toegestaan, kunnen we dat niet omdat we onze rating zouden verliezen als we kredieten gaan verstrekken aan gebieden die qua financiële staat beneden het triple-A-beleggingsniveau liggen of zelfs een 'non investment grade' hebben. Maar soms is de verleiding wel groot, het jeukt wel eens, omdat het zo boeiend is om andere landen met onze kennis te helpen."

Nummer één

Bij de Nederlandse Waterschapsbank werken slechts 35 medewerkers, inclusief de directie. Het beleid van de bank is om alle taken die elders beter kunnen worden gedaan, niet zelf uit te voeren. De bank heeft bijvoorbeeld niet de kennis in huis voor projectanalyses, laat zich bij het uitzetten van geld door lokale overheden adviseren door vermogenbeheerders van andere financiële instellingen, biedt ook in samenwerking met andere partijen financieringsvormen als 'cross borderleases' aan en schakelt geen eigen account managers maar onafhankelijke makelaars in bij kredietverlening aan publieke organen anders dan de waterschappen. In 2000 realiseerde de NWB een winst van 238 miljoen gulden. Fon Koemans: "Met vijfendertig mensen is dat meer dan 6,5 miljoen gulden per medewerker. Wereldwijd zijn wij bank nummer één wat de lastenbatenverhouding betreft en nummer twee wat de laagte van het kredietrisico betreft. We hebben een zogenoemde BIS-ratio van maar liefst 81 procent. Dat zijn allemaal geen doelen op zich, maar ze illustreren wel het beleid dat we voorstaan: lage kosten, en daarmee zo laag mogelijke financieringskosten voor de overheden, en degelijkheid, dus weinig risico. Dat is ons beleid!"

Verschenen in: ABP Wereld, 2001

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl