Financiën van de overheid: een vraagstuk van solidariteit

In 1914 werd op initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten een eigen bank van de gemeenten opgericht, de N.V. Gemeentelijke Credietbank, nu de Bank Nederlandse Gemeenten. Sinds 1922 bezit het rijk de helft van de aandelen. De andere helft is in handen van provincies, gemeenten en een waterschap. De bank heeft uitsluitend instellingen als klanten, dat wil zeggen overheden (gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen) en instellingen voor het maatschappelijk belang op het gebied van volkshuisvesting (woningcoöperaties), gezondheidszorg (twee- à drieduizend instellingen met meer dan vijfduizend vestigingen), onderwijs (universiteiten, hogescholen, regionale opleidingscentra), cultuur en openbaar nut. Bij elkaar heeft de bank in Nederland tien- à vijftienduizend potentiële klanten. De basisdienst van de bank aan deze instellingen betreft actieve en passieve kredietverlening (het opnemen en uitzetten van geld bij klanten) en projectfinanciering. Met een balanstotaal van ruim 60 miljard euro verzorgt de BNG een belangrijk deel van de schuld van de lokale overheid in Nederland. De bank zorgt er bijvoorbeeld voor dat gemeenten op de kapitaalmarkt tegen aanvaardbare voorwaarden kredieten kunnen verwerven. Des te beter die voorwaarden zijn, des te minder de burger voor de maatschappelijke voorzieningen hoeft te betalen. Wat dat betreft is het belangrijk dat de BNG sinds 1994 over de drievoudige 'triple A-status' beschikt. De kredietratingbureaus Moody's, Standard & Poors's en FitchIBCA kennen alledrie aan de BNG de hoogste rating toe, hetgeen onder meer gunstige consequenties heeft voor de rente die de bank op de financiële markten aan kredietverstrekkers moet betalen. Een basisdienst van de bank daarnaast is de verwerking van de geldstromen tussen de rijksoverheid en de lagere overheden (de rijksverrekening). De BNG verzorgt momenteel circa 90% van het geldverkeer tussen de centrale overheid, semi-overheid en gemeenten. Aanvullende diensten zijn adviesgeving, onder meer door BCS (BNG Consultancy Services), maar bijvoorbeeld ook personeelsleningen ten behoeve van klanten en diensten op het gebied van leasing. Ook neemt de bank met dochter O.P.P. (Ontwikkelings- en Participatiebedrijf Publieke sector B.V.) deel aan projecten in de vorm van publiek-private samenwerking. Bij de BNG werken ongeveer 400 medewerkers. De bank heeft één vestiging, in Den Haag.

Vraagstuk van solidariteit

Op het gebied van overheidsfinanciering zijn er al jarenlang tal van ingrijpende ontwikkelingen gaande en de BNG heeft daar vanzelfsprekend een centrale rol in. In Nederland is net als in de andere Europese landen alle 'effort' erop gericht de overheidstekorten te beperken en het budget in evenwicht te krijgen. De schuldquote van de Nederlandse publieke sector neemt daardoor verder af. Dit geldt zeker ook voor de lagere overheden. De gemeenten kunnen immers door de verkoop van aandelen in gemeentelijke bedrijven vaak aanzienlijke sommen geld binnenhalen. Actueel in dit verband is de nieuwe Wet financiering decentrale overheden (FIDO). Deze wet is op 1 januari 2001 in werking getreden. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel was de BNG nauw betrokken. Pieter Paul van Besouw: "Als een gemeente wil beleggen is de BNG als 'triple-A'-bank het instituut om het geld op een veilige manier in deposito's te stallen of in obligaties te beleggen. Daarnaast proberen wij, en dat lukt ons met succes, om met constructies te komen die het zogenaamde 'FIDO-proof' beleggen mogelijk maken. Deze nieuwe wet stelt eisen aan zowel het financieringsbeleid als aan het beleggingsbeleid. Aan beide kanten moet er voor een deugdelijk en verstandig beleid zijn gezorgd. Ik kijk daar heel positief tegenaan. Ik denk dat de nieuwe wet een duidelijke verbetering is ten opzichte van de oude wet en dat de wet rekening houdt met meer dan alleen een betrekkelijk incidentele wijziging in de financiële positie van gemeenten en andere lagere overheden. De hele omgeving heeft zich enorm veranderd. We zitten in het tijdperk van de euro, van de derivaten en van de onbegrensde mogelijkheden op het gebied van financiële producten. Wat moet een hoofd financiën bij een gemeente of een andere overheidsinstelling daar nu mee, als hij op maandagochtend om half negen gewoon zijn werk goed gaat doen? Zo'n man of vrouw zit in een volstrekt andere situatie dan vijftien jaar geleden. In vergelijking met toen is de wereld zo veel rijker aan mogelijkheden en zijn er ook veel meer keuzevraagstukken. Toch blijft het in de kern natuurlijk altijd hetzelfde probleem. Lenen door een overheid is het uitstellen van belastingheffing en omgekeerd is het aflossen van schuld door een overheid dus het naar voren halen van belastingdruk. Als een gemeente nu geld leent, smeert zij de lasten in de tijd uit, onder betaling van rente, en verschuift zij de belastingdruk naar de toekomst. In die zin vormen de financiën van de overheid een vraagstuk van hoeveel solidariteit de huidige generatie met de volgende generatie heeft. Ik verwacht daar in de komende jaren een vrij intensieve discussie over en dat is natuurlijk een heel andere discussie dan over de vraag wat een gemeente nu wel of niet als belegging mag aanhouden."

Risico's nemen?

'Overliquide' overheden kunnen hun geld bij de BNG op deposito zetten en op een paar verschillende manieren 'FIDO-proof' beleggen. Sommige (potentiële) klanten voor wie de geboden mogelijkheden niet ver genoeg gaan, zoeken soms hogere opbrengsten via andere, meer risicovolle beleggingsmogelijkheden. De provincie Zuid-Holland bijvoorbeeld moest daarvan zure vruchten plukken. Welke houding neemt de BNG ten opzichte van die praktijk in? "Meer risico nemen is altijd een moeilijke discussie," zegt Van Besouw. "Wij zitten in de risicobusiness, wij zijn elke dag met risico's bezig en wij weten daar goed en professioneel mee om te gaan. In principe hebben wij een risicomijdend beleid, maar dat wil niet zeggen dat bepaalde dingen niet beter kunnen worden gedaan. Wij zijn daar ambitieus in. Wij zoeken naar een betere opbrengst bij minder risico. We hopen dat we de voortgang kunnen vasthouden die we tot nu toe hebben geboekt en dat we inderdaad een beter rendement kunnen scoren zonder meer risico's te nemen." Hoe hoger het genomen risico, hoe hoger de beloning zou moeten zijn, en dat is met aandelen het geval. "Maar nu is het de vraag," vervolgt Van Besouw, "of je ook honderd procent meer risico neemt als je een aandelenpakket met honderd procent laat toenemen. Dat hoeft helemaal niet. Op het gebied van beleggingen is het nu de trend, en ABP is daar een van de voortrekkers van, om rendementen per risicocategorie te gaan meten en om dus ook rendementsdoelstellingen te formuleren uitgaande van de hoeveelheid risico die je bereid bent te nemen. De theorie op dat gebied en de informatieverwerking die ervoor nodig is, zijn uiterst gecompliceerd en niet vanzelfsprekend. We staan nog maar aan het begin van die ontwikkeling, maar naar mijn overtuiging zullen de echt goede beleggingsinstellingen over een jaar of vijf hun rendementen in relatie tot de gelopen risico's berekenen."

Aan en uit

In de loop der jaren hebben ABP en de BNG innige, maar ook verschillende relaties met elkaar gehad. De BNG is een zogenoemde B3-instelling en de medewerkers van de bank nemen daarom deel aan het pensioenfonds van ABP. Daarnaast had ABP, in de tijd dat het voor een groot deel van de beleggingen nog aan vastrentende instrumenten en aan Nederland was gebonden, twee voor de hand liggende beleggingsmogelijkheden, namelijk bij de Nederlandse staat en bij de BNG. ABP was toen de grootste geldgever voor de BNG. Ook is er een periode geweest dat de twee instellingen concurrenten van elkaar waren. ABP had destijds het beleid om premies die bij gemeenten en provincies waren geïnd, weer rechtstreeks bij de gemeenten en provincies te beleggen, dus buiten de BNG om. Sinds het midden van de jaren negentig echter is het beleggingsbeleid van ABP sterk veranderd en daarmee ook de relatie met de BNG. Van Besouw: "In de jaren zestig en zeventig was het centrale beleggingsbeleid bij ABP nog heel strak geformuleerd, dus tamelijk administratief georiënteerd. Daarna kwam er een periode van nog wel steeds grote beperkingen in het beleggingsbeleid, maar met meer flexibiliteit en liberaliseringstendensen in de markten. In de jaren negentig dan kwam 'Europa'. De beleggingsrestricties voor ABP werden opgeheven en ook werd ABP als zodanig verzelfstandigd. Nu is er een duidelijk commitment in de richting van beleggingsperformance en in de sfeer van flexibiliteit zijn er grote gevechten met verzekeraars over de positie van het pensioenfonds in de richting van verzekerden. Als belanghebbende verzekerden zijn wij daar natuurlijk bij betrokken en kijken we daar met grote belangstelling naar. Als potentiële pensioentrekkers vinden we het natuurlijk heel goed dat ABP in termen van beleggingsbeleid sterk op de performancetoer is gegaan. Aan de andere kant is daardoor de financieringsrelatie tussen ABP en de BNG sterk verminderd. Omdat ABP meer in aandelen is gaan doen en minder in vastrentend, hebben ze ons minder nodig, zo zou je kunnen zeggen."

Ingewikkeld krachtenveld

Dat de financieringsrelatie tussen ABP en de BNG op een lager pitje is gezet, wil niet zeggen dat de vriendschap is bekoeld. Van Besouw volgt de ontwikkelingen bij de collegavermogensgigant, tevens het eigen pensioenfonds, met veel belangstelling. "Eén van de boeiende zaken - en wij hebben daar geweldig veel begrip voor - is de problematiek die samenhangt met de bestuurlijke en politieke situatie waarin ABP verkeert. Het politieke klimaat en de opstelling van de vakbonden bijvoorbeeld zullen altijd invloed op het budgettair beleid hebben. ABP heeft met een ingewikkeld krachtenveld te maken, waarin echter wel verandering is te bespeuren, eufemistisch gezegd. Want gegeven de hoeveelheid problemen die er zijn, kun je zeggen dat de ontwikkelingen snel zijn gegaan en dat de reeks van ondernemingsinitiatieven die na de verzelfstandiging zijn genomen, heel opvallend is. Als ABP destijds had kunnen tekenen voor het tijdspad zoals dat nu is gerealiseerd, dan denk ik dat het dat zeker had gedaan." De meer zakelijke en doelgerichte aanpak zoals ABP die aan de dag heeft gelegd, vindt Van Besouw illustratief voor de ontwikkelingen die zich nu in de overheidssector manifesteren. "Er is een ander soort overheid aan het ontstaan," zo zegt hij, "een veel doelgerichtere overheid. Dat zie je aan de manier waarop men rapporteert en 'follow up' aan zaken geeft, tot in de Tweede Kamer toe. Het zal de tijdgeest zijn, maar je ziet gewoon dat er een hoger niveau van managementkwaliteit wordt ontwikkeld. Vanuit de toppen van de ministeries wordt veel bewuster aangestuurd en niet alleen op rijksniveau maar ook op gemeentelijk niveau wordt die 'output'-sturing veel beter aangepakt. Misschien duurt het nog vrij lang, maar uiteindelijk brengt dat veel nieuwe mogelijkheden met zich mee en kunnen ambities veel hoger worden gelegd." Van Besouw vindt dat die nieuwe aanpak en de nieuwe mogelijkheden zich onder meer in de kunst van een gedifferentieerde probleemoplossing moeten vertalen - waarvoor nu immers ook geen technische belemmeringen meer zijn. Hij zegt: "In de sectoren waarin ABP actief is en waarin ook wij actief zijn, moeten de specifieke problemen vanuit telkens andere invalshoeken worden bekeken. Het onderwijs is anders dan een politie-organisatie en een ziekenhuis is anders dan een gemeente. Ik verwacht ontzettend veel van die differentiatie. Pensioenfondsen kunnen op die manier een geweldige bijdrage aan een goed arbeidsvoorwaardenpakket in de verschillende sectoren leveren en ik heb de stellige indruk dat de ABP-top dat heel goed begrijpt. Voor ons is dat van grote betekenis. Om goed op de arbeidsmarkt te kunnen opereren, bijvoorbeeld als het gaat om IT-expertise, is het natuurlijk plezierig als er een bepaalde mate van flexibiliteit en 'tailoring' in het arbeidsvoorwaardenpakket zit."

Voor het publieke belang

Is de verzelfstandiging van ABP en de grotere commerciële slagkracht als gevolg daarvan een voorbeeld voor de BNG? Van Besouw: "Wij hebben onlangs nog eens vrij diepgaand geëvalueerd of wij aan privatisering moeten denken. Natuurlijk krijgen we die vraag ook met enige regelmaat van de kant van de beleggers voorgelegd. Internationaal lenen we grote bedragen, zo tussen de tien en vijftien miljard gulden per jaar. Beleggers vragen dan of ze dat geld geven aan de Nederlandse publieke sector, die internationaal een goede reputatie heeft, of aan een instelling die op het punt staat om te gaan privatiseren. Ons antwoord is dan: wij denken niet aan privatiseren. De al of niet aanwezige noodzaak daarvan meet ik zelf aan twee factoren af. In de eerste plaats meten we met een zekere regelmaat wat de klanten van onze dienstverlening vinden en de laatste jaren krijgen we wat dat betreft een buitengewoon goed rapportcijfer. In de tweede plaats stijgt ons marktaandeel en dat betekent dat de rol die wij hebben als expertisecentrum op het gebied van financiële dienstverlening, waarvoor we steeds nieuwe vormen moeten bedenken om in te kunnen spelen op de veranderende overheid, ons goed afgaat. Als dan het resultaat er ook nog zijn mag, dan denk ik dat aan alle criteria is voldaan om op dit gebied onze strategie niet te hoeven wijzigen. Wij zijn erop gericht steeds nieuwsgierig te zijn naar welke financiële dienstverlening, welke expertise en welke producten morgen nodig zullen zijn en welke toegevoegde waarde de BNG kan hebben als een instelling die ten behoeve van het publieke belang opereert."

Prijsniveau verpesten

Verzelfstandiging en vercommercialisering van oorspronkelijk op de overheid gerichte banken heeft in de afgelopen jaren plaatsgevonden in België met de bank Gemeentekrediet en in Frankrijk met Crédit Locale de France. Deze banken vormen nu samen met de Banque Internationale à Luxembourg en nog een reeks van andere acquisities, de groep Dexia. Is de BNG op den duur voor deze partij of wellicht voor nog een andere buitenlandse bank een aantrekkelijke overnamekandidaat? "Dat is mogelijk," zegt Van Besouw, "dat weet je maar nooit. Maar vergeet niet dat de markt waarin wij opereren, eigenlijk niet interessant is voor iemand die geld wil verdienen. Veel grote jongens vertonen zich niet op deze markt, en dat is maar om één reden, namelijk dat ze er geen stuiver aan kunnen verdienen. Nu in heel Europa de overheidsschulden worden teruggebracht, is er geen expansie meer mogelijk. Bovendien hebben de instellingen die op deze markt aanwezig zijn, een heel sterke positie. In Nederland hebben we altijd een heel transparante markt gehad, waarop een betrekkelijk klein aantal hele grote partijen het leuk vond om elkaar op een vriendelijke en amicale manier de oren af te snijden. Die markt is daardoor nu ongelofelijk 'competitive', daar is echt geen eer meer aan te behalen. De enige manier waarop wij nog aan een resultaat kunnen komen, ligt niet aan de klantenkant, maar is via creatieve inkoop. Wat dat betreft hebben wij een geweldige concurrentiepositie ten opzichte van andere partijen. Die melden zich wel op deze markt en die sluiten wel eens een post, maar of ze daar dan zo gelukkig mee zijn, dat is nog maar de vraag. Ik denk het niet. En dat is dus ook een beetje de rol van de BNG, dat wij eigenlijk het prijsniveau voor anderen verpesten, behalve voor onze klanten."

Verschenen in: ABP Wereld, 2000

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl