Grenzen zoeken in het vreemdelingenbeleid

Het kabinet is verplicht om bij wijzigingen in de Vreemdelingenwet en andere wettelijke regelingen met verblijfsrechtelijke aspecten - een politiek beladen materie voor het huidige kabinet - het advies te vragen van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken.

Een gesprek met mevrouw mr. A.C.J. van Dooijeweert, voorzitter van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. Adriana van Dooijeweert is tevens coördinerend vicepresident van de rechtbank in 's-Gravenhage.

Brede adviestaak

De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken zoals die nu functioneert, heeft een wettelijke basis in de Vreemdelingenwet die in 2000 in werking is getreden. Tot dan was de commissie vooral belast met individuele zaken van asielzoekers in de bezwaarfase. Sinds de inwerkingtreding van de nieuwe Vreemdelingenwet kunnen asielzoekers hun bezwaren tegen beslissingen van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) aan de eerstelijnsrechter voorleggen. Daarna beslist in laatste instantie de Raad van State erover wanneer in hoger beroep wordt gegaan. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken heeft sindsdien een veel bredere, algemene adviestaak. Het kabinet is verplicht om over alle wijzigingen in de Vreemdelingenwet en andere wettelijke regelingen met verblijfsrechtelijke aspecten het advies van de commissie te vragen en moet daar vervolgens binnen drie maanden op reageren, "en dat laatste gebeurt bijna nooit, maar dat begrijpen we best", zegt commissievoorzitter Van Dooijeweert.

Seventy-seventy

Adriana van Dooijeweert begon haar loopbaan als stafjurist bij de afdeling Rechtspraak van de Raad van State. Vervolgens was ze algemeen bestuursrechter in 's Hertogenbosch, waar ze onder meer veel sociaal verzekeringsrecht deed en ook pensioenzaken behandelde. Daarna was ze de laatste voorzitter van de zogenoemde Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken. De herziening van de Vreemdelingenwet in 1994 had ertoe geleid dat de Haagse rechtbank, met vier nevenzittingsplaatsen, in eerste en laatste instantie bevoegd was om zaken van asielzoekers te behandelen. Om de rechtseenheid in de vreemdelingenrechtspraak te bevorderen, besloot de rechtbank een bijzondere meervoudige kamer te formeren, de Rechtseenheidskamer. Van Dooijeweert: "Het kon natuurlijk niet zo zijn dat bijvoorbeeld de rechtbank in Haarlem Sri Lanka wel als veilig beoordeelde en de rechtbank in Zwolle niet. Ook was het raar dat een wetsbepaling door de ene rechtbank anders werd uitgelegd dan door de andere. Een en ander leidde er destijds toe dat advocaten gingen forumshoppen - en dat kon ook. We hebben toen het Vreemdelingenberaad opgericht - een maandelijks overleg van de vijf voorzitters van de vreemdelingenkamers - en de Rechtseenheidskamer. Na de herziening van de Vreemdelingenwet in 2000 had deze geen functie meer en konden we onszelf opheffen." Als voorzitter van de Rechtseenheidskamer deed Adriana van Dooijeweert veel ervaring met vreemdelingenzaken op en daarom was zij in 2008 de geschikte opvolger van Teun van Os van den Abeelen als voorzitter van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. "Het staat in de wet dat de voorzitter bij voorkeur een rechterlijk ambtenaar is die met rechtszaken is belast", legt Van Dooijeweert uit. "De tijdsverdeling tussen commissievoorzitter en het rechterschap is fifty-fifty, maar mijn echtgenoot zegt altijd dat het seventy-seventy is. Overigens spreekt het vanzelf, vind ik althans, dat ik nu geen vreemdelingenzaken bij de rechtbank meer doe. Ook bij de strafsector, waar ik nu werk, wil ik aan zaken van mensen die uitsluitend in verband met hun illegaliteit in Nederland worden opgepakt, iets waarover de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken ook adviseert, als rechter mijn vingers niet branden."

Werkwijze

De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken bestaat uit tien leden, inclusief de voorzitter. Zij hebben uiteenlopende achtergronden: een voormalig ambassadeur, een hoogleraar Europees asielrecht, een hoogleraar Methoden en technieken van criminologisch onderzoek, een emeritus hoogleraar Immigratierecht, een adviseur Strategische beleidsadvisering en overheidsstrategie, een lid van het College van Bestuur van de Haagse Hogeschool, een emeritus hoogleraar Interculturele communicatie, een hoogleraar Rechtssociologie en een arts. Zij komen zo'n tien keer per jaar in een plenaire vergadering bijeen en vergaderen daarnaast in subcommissies zo vaak als nodig is om tot een goed advies te komen. Regelmatig worden externe deskundigen aan de subcommissies toegevoegd, soms ook worden onderzoeken uitbesteed en geregeld organiseert de commissie expertmeetings met deskundigen in het veld. De commissie wordt ondersteund door een formatie van 10 fte's. De leden van de commissie onderhouden intensieve contacten met organisaties en individuen, nationaal en internationaal, die desgevraagd ook de onderwerpen aandragen die in aanmerking komen om er een advies over uit te brengen. Deze onderwerpen komen op een groslijst te staan, waarna in de plenaire vergadering een selectie wordt gemaakt die aan de verantwoordelijke bewindspersonen wordt voorgelegd. In het laatste kabinet Balkenende waren dat de minister en staatssecretaris van Justitie, Ernst Hirsch Ballin en Nebahat Albayrak, en in het kabinet Rutte is het de minister voor Immigratie en Asiel, Gerd Leers. Uiteindelijk stelt de ministerraad het werkprogramma van de Adviescommissie vast.

Asielaanvraag elders

De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken heeft in de afgelopen jaren over een veelheid aan onderwerpen advies uitgebracht - gevraagd en ongevraagd. Sommige adviezen zijn op toekomstig beleid gericht en behoeven bij wijze van spreken een lang rijpingsproces, terwijl andere direct bij de actualiteit aansluiten. Een voorbeeld van deze laatste categorie is het advies over 'external processing' ofwel de mogelijkheid om asielzoekers aanvraagprocedures te laten doorlopen elders dan in het land waar ze asiel willen aanvragen. Adriana van Dooijeweert: "Dit advies heeft natuurlijk veel actualiteitswaarde door wat er met de Noord-Afrikaanse vluchtelingen bij Lampedusa is gebeurd en met de immigranten bij de grens van Griekenland. Het is duidelijk dat Italië en Griekenland qua procedures en qua opvang er helemaal niet op zijn ingesteld om zulke grote groepen mensen binnen te krijgen. Over de mogelijkheid van 'external processing' wordt al heel lang gesproken - Tony Blair heeft er destijds al eens een aanzet toe gegeven - maar het is er nooit van gekomen. Op verzoek van Albayrak hebben wij nog eens onderzocht welke juridische en praktische mogelijkheden er zijn, eventueel in combinatie met een evenredige verdeling van asielzoekers over de lidstaten. Je kunt bijvoorbeeld denken aan een opvang aan de rand van Europa of zelfs vlakbij conflictgebieden waar mensen asiel kunnen aanvragen. Als ze dan door de procedure heen zijn, kunnen ze naar het land doorreizen dat asiel heeft verleend. Onze conclusie is dat het een goed idee is om verder te ontwikkelen, maar er zitten ongelofelijk veel haken en ogen aan. Als je het doet, moet je het Europees doen, of met een aantal landen, en moet je heel veel zaken juridisch beter hebben geregeld. Het is in ieder geval duidelijk dat daarvoor veel meer geharmoniseerd Europees asielbeleid moet zijn dan er nu is."

Strafbaarstelling van illegaliteit

Eveneens actueel én politiek beladen is het advies over de strafbaarstelling van illegaliteit. Van Dooijeweert: "We hebben daar ongevraagd advies over uitgebracht, omdat illegaliteit strafbaar stellen, zonder dat iemand ook nog eens steelt of anderszins een gevaar voor de openbare orde is, op een heel snelle manier voor een deel al is verwezenlijkt doordat de regering een voorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet in verband met de implementatie van de Europese terugkeerrichtlijn aan de Tweede Kamer heeft voorgelegd. Via die weg zou die strafbaarstelling als sanctie op het overtreden van een Europees inreisverbod al voor een grote categorie vreemdelingen kunnen worden gerealiseerd. Dat is allemaal heel snel gegaan en ons is niet om advies gevraagd. Daarom vonden wij dat we om te beginnen moesten laten blijken dat we de manier waarop dit is gebeurd, via die implementatie van de EU-richtlijn, niet de juiste achten. Bovendien hebben we aangegeven het inhoudelijk geen goed idee te vinden, omdat het strafbaar stellen van illegaliteit als zodanig volgens ons voor een belangrijk deel symboolwetgeving is en omdat we ons ernstig afvragen of er bij politie, justitie en de rechterlijke macht voldoende capaciteit is om mensen te gaan oppakken en vervolgen die alleen maar illegaal zijn en verder niets hebben misdaan. Voor mensen die verder niets op hun kerfstok hebben, wordt het op deze manier bijna onmogelijk om ooit nog een regulier verblijf in Nederland te krijgen. Wij betwijfelen daarom of die strafbaarstelling vooral uit het oogpunt van proportionaliteit een juiste maatregel is."

Tijdelijke arbeidsmigratie

Nog enkele andere voorbeelden van de ruim dertig adviezen die de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken inmiddels heeft uitgebracht, zijn die over identiteits- en documentfraude, de complexiteit van regelingen voor vreemdelingen, de inperking van huwelijksmigratie, mensenhandel en tijdelijke arbeidsmigratie. Over dit laatste advies zegt Adriana van Dooijeweert: "Je kunt er niet omheen, wat je politiek ook wilt, dat we in Nederland immigranten nodig zullen hebben. We hebben met een gigantische vergrijzing te maken en hoe je het ook wendt of keert, we zullen straks voor allerlei beroepen, geschoolde en ongeschoolde arbeid, mensen nodig hebben. Om iets aan deze problematiek te doen, zonder dat je meteen tienduizenden mensen in het land krijgt die misschien voor altijd hier willen blijven, kun je aan circulaire migratie denken. Dit houdt in dat je mensen uit landen waarmee je goede afspraken kunt maken, voor hooguit drie jaar - anders krijgt iemand een recht op gezinshereniging - hier laat werken. Daar hebben wij wat aan en daar hebben zij ook wat aan, want die mensen gaan beter opgeleid naar hun land terug en hebben geld verdiend voor als ze weer thuis zijn. Wat je natuurlijk wel moet voorkomen, is 'braindrain', dus dat er op een gegeven moment in het land van herkomst niet voldoende gekwalificeerde arbeidskrachten meer zijn. Als je op deze manier over migratie praat, heb je al een wat andere toon te pakken. Toch hebben we gemerkt dat het onderwerp buitengewoon gevoelig ligt. Iedereen heeft het schrikbeeld van wat er in de jaren zestig niet goed is gegaan met de gastarbeiders uit Turkije, Marokko, Spanje en Italië. Je wilt daarom zekerheden inbouwen dat mensen ook teruggaan, bijvoorbeeld door een deel van het loon of het pensioen pas na terugkeer uit te betalen, maar juridisch kan dat helemaal niet. We hebben een aantal praktische aanbevelingen gedaan en voorgesteld om een pilot op te zetten met één of twee landen en in het totaal duizend of twaalfhonderd mensen. Het valt echter nog te bezien of er op dit moment voldoende politieke wil is om daarmee verder te gaan."

Scherper aan de wind

Niet alleen de politieke wil is in de afgelopen jaren sterk gewijzigd. De gedoogconstructie van het huidige kabinet heeft er onmiskenbaar toe geleid dat het vluchtelingen- en vreemdelingenbeleid is verhard of, zoals Adriana van Dooijeweert het formuleert, dat er "mogelijk scherper aan de wind wordt gezeild." Directe consequenties voor de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken zijn dat er nu weer een aparte bewindspersoon voor Immigratie en Asiel is, waardoor de commissie niet meer met het ministerie van Justitie maar met Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft te maken, en dat in de komende jaren in het beleid en de wetgeving veel zal gaan veranderen, waarbij om advies van de Adviescommissie zal worden gevraagd. "We zullen het dus heel druk krijgen", aldus Van Dooijeweert, "maar andere consequenties zijn er niet. Wij zijn er voor de regering en het parlement en wij passen dezelfde toets toe, ongeacht de politieke kleur van de coalitie, op de wetgeving en het beleid dat ons wordt voorgeschoteld. Zo lang we in Nederland een democratisch gekozen regering hebben, is het voor ons werk niet heel relevant welke partijen daarin vertegenwoordigd zijn." Van Dooijeweert verwacht in dit verband dat het kabinet vanuit de wens om immigratie verder te beperken, juridische grenzen zal opzoeken. Wanneer die echter worden overschreden, zal het Mensenrechtenhof in Straatsburg of het Hof van Justitie in Luxemburg Nederland corrigeren. Van Dooijeweert tot slot: "Er is veel kritiek op de hoven in Straatsburg en Luxemburg. Er wordt gezegd dat zij de beleidsvrijheid van de nationale staten te veel beperken en een opvatting van mensenrechten hebben die veel te breed is. Daar zijn verschillende meningen over, maar linksom of rechtsom zal ook dit kabinet moeten accepteren wat Straatsburg of Luxemburg van een bepaalde maatregel zal vinden."

Dit is de vijftiende aflevering in een serie artikelen over adviesorganen. In de vorige afleveringen werd het profiel geschetst van de Adviesraad Internationale Vraagstukken, de Gezondheidsraad, de Raad voor Cultuur, de Raad voor het openbaar bestuur, de Raad voor de financiële verhoudingen, de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, de Onderwijsraad, de Raad voor het Landelijk Gebied, het Sociaal en Cultureel Planbureau, de Algemene Energieraad, de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, de Raad voor de Wadden, de Raad voor Verkeer en Waterstaat en het Planbureau voor de Leefomgeving.

Verschenen in: ABP Wereld (2011)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl