Lang leve de ambtenaar

Verschillende agenda's

"Ik spreek hier graag voor u, want het is altijd belangrijk als mensen over kwaliteit en kwaliteitsverbetering nadenken. Toch doe ik dat met een beetje schroom, want in het kwaliteitsverbeteringverhaal zit toch ook een 'Baron von Münchhausen'-effect. De ambtelijke organisatie moet eigenlijk zichzelf aan haar haren uit het moeras trekken, want de politiek bekommert zich er niet erg om. Het is wat dat betreft goed om de realiteit onder ogen te zien. De politieke leiding van een organisatie is met andere dingen bezig dan de organisatie zelf. Het is van groot belang dit te beseffen wanneer je veranderingen in de organisatie wilt bevorderen. Een politiek gestuurde organisatie heeft met politiek leidinggevenden te maken die een andere agenda hebben dan het verbeteren van hun eigen organisatie. Op zich is dat heel uniek. Over het algemeen moet een organisatieleiding er heel erg in geïnteresseerd zijn hoe de winkel draait. Soms is zij daar zelfs financieel afhankelijk van, in andere gevallen is haar toekomst ervan afhankelijk. De politiek zou zich dat moeten realiseren, maar doet dat merkwaardigerwijs weinig."

Agenda-uitwisseling

"Eigenlijk zou er tussen de politieke leiding van de organisatie en de organisatie zelf een soort agenda-uitwisseling moeten plaatsvinden. Aan de ene kant heeft de minister afgesproken dat hij in een aantal jaren tien, twaalf punten zal realiseren. Aan de andere kant heeft zo'n organisatie, die vaak al heel lang bestaat, inhoudelijk en procesmatig zijn doelen en zijn agenda. Ik wil ervoor pleiten om dat agendaverschil op ieder niveau in de organisatie in ieder geval te expliciteren, dus gewoon hardop te formuleren, want dat helpt enorm. Vervolgens moet een soort ruiltransactie tot stand komen, tussen de politieke agenda en de agenda van de organisatie."

Lelijke spanningen

"Wij leven bij de fictie dat de agenda van de organisatie dezelfde is als van de politieke leiding, maar dat is dus maar voor een deel waar. Voor een ander deel hebben departementen verantwoordelijkheden die daaroverheen drijven. Een minister zal zich over bijvoorbeeld onderhoudsvraagstukken niet zo druk maken, maar als de boel niet wordt onderhouden, zakt het in elkaar. Zo zijn er heel veel onderwerpen, die niet of nog niet op de politieke agenda staan, maar waarover het departement zich wel zorgen moet maken. De institutionele verantwoordelijkheid van een organisatie en de politieke keuzes voor de komende jaren vallen niet precies op elkaar, sterker nog, daar kunnen hele lelijke spanningen tussen zitten."

Gelijk oversteken

"Het verhaal van de kwaliteitsverbetering van de organisatie begint volgens mij dus bij een poging om de agenda van de politieke top en de agenda van het departement te expliciteren en om te laten zien dat er een zekere mate van gelijk oversteken moet ontstaan. Als jij je voor ons interesseert, interesseren wij ons voor jou. Alleen als je dat hard en duidelijk doet, worden bewindslieden en wordt de ambtelijke leiding wakker, in die zin dat ze ontdekken wat in de eigen organisatie allemaal moet gebeuren om de zaken voor elkaar te krijgen."

Politisering van de aansturing

"Het feit dat de politieke leiding in een publieke ruimte haar werk moet doen, leidt tot verdergaande politisering van de aansturing. Om het scherp te formuleren: de meeste bewindslieden zijn in de productie geïnteresseerd, niet in het proces. Er is een ongehoorde druk op het leveren van nota's, brieven en standpunten, maar er is heel weinig interesse in wat dat teweegbrengt, welke reacties erop komen en hoe daar vervolgens mee moet worden omgegaan. Met andere woorden: alles wordt alsmaar politieker. Je ziet dat ook in de discussie over de politisering van de ambtelijke top, dus bij benoemingen in de leiding van departementen naar kleur. Je ziet het in de vergaande ideeën bij sommige politieke partijen om ook die ambtelijke leiding maar volledig te politiseren en om eigen mensen mee te brengen om de departementen te besturen. Al dat soort ideeën komen allemaal op, omdat voor de bewindslieden de druk vanuit de publieke ruimte om te leveren zo enorm groot is. Ze willen daarom alsmaar die organisatie meer stroomlijnen, zodat die de gewenste producten kan leveren."

Ambtelijk zelfrespect

"In mijn ogen zal die voortgaande politisering van de aansturing tegenvallen, omdat er ook nog zoiets is als ambtelijk zelfrespect. De ambtenaar heeft een vak, een vak dat een aantal elementen van specifieke professionaliteit met zich meebrengt. Hij of zij moet die elementen expliciteren en aangeven: ambtenaar zijn betekent voor mij a, b, c en d en daar handel ik naar. Als mij bijvoorbeeld wordt gevraagd een probleem op te lossen en ik zie een andere oplossing dan men politiek leuk vindt, dan meld ik dat toch. Dat wordt mij wel niet gevraagd, maar het is mijn professionaliteit. Gooi dat alternatief er maar weer uit, maar ik zal het je vertellen. En als vooronderstellingen niet kloppen, als ik heel goed weet dat cijfers anders zijn, dan meld ik dat ook, want dat is mijn professionaliteit."

Professioneel dienen

"In die cultuur van wat ik de authentieke professionaliteit noem, zit iets wat heel essentieel is om een kwaliteitsverbetering tot stand te brengen. Wie respect van anderen wil hebben, moet bij zichzelf beginnen. Ik zie helaas veel ambtenaren en ambtelijke organisaties dat gedrag niet vertonen. Zij lopen met de schouders naar beneden en leggen alsmaar uit hoe moeizaam het allemaal gaat en hoe lastig de randvoorwaarden zijn geworden. Die ambtenaar dwingt geen respect voor de eigen professionaliteit af. Het is daarom van groot belang te onderkennen dat die 'civil service' een organisatie met een heel specifiek karakter is, geen bedrijf, maar een politiek gestuurde organisatie met authentieke ambtelijke professionaliteit. De 'civil service'-gedachte betekent dat ambtenaren bewindslieden van verschillende politieke pluimage professioneel dienen. Professioneel dienen betekent dat ambtenaren alle informatie moeten verstrekken, ook die de politieke leiding niet leuk vindt, en dat zij kritiek moeten kunnen geven, ook als dat de bewindslieden niet zint. Er is een rol voor de ambtenaar die veel autonomer, veel authentieker is, dan die helaas vaak wordt ingevuld."

Uitgewoond oord

"Wat heeft het nu voor zin ons hierover zo druk te maken? Nou, daar is een hele goede reden voor, ook voor de politieke leiders. De relevantie en de betekenis van departementen, van Den Haag en van de nationale politiek is namelijk voortdurend aan invloed aan het inboeten. Vinden die kwaliteitsverbeteringen niet plaats, dan wordt Den Haag een uitgewoond oord en worden de departementen uitgewoonde organisaties. De effectiviteit ervan in de samenleving zal daardoor sterk teruglopen en ik vind dat we daar nu al heel veel van merken. Dat komt ook doordat de instrumenten van deze organisaties, de wet en het budget, beide aan erosie onderhevig zijn. Vroeger kon je nog dingen bij wet regelen, maar nu moet je een gigantisch handhavingsproces gaan organiseren om het nog voor elkaar te krijgen, want de autonome burger lapt de regels aan zijn laars. En in een tijd waarin de overheid sterk financieel is teruggetreden, werkt ook het budget als puur mechanisme natuurlijk veel minder. Er zijn altijd andere partijen bij nodig, bijvoorbeeld marktpartijen of burgers die zelf willen investeren. De mogelijkheden van de overheid zijn daardoor aanzienlijk beperkt. Ik geloof daarom dat de kwaliteitsverbetering van de ambtelijke organisatie voor de politiek steeds belangrijker zal worden, omdat die politiek zal ontdekken dat het steeds lastiger wordt om politieke ideeën ook echt uitgevoerd te krijgen."

De toekomst is nu

"Dit heeft ook heel erg te maken met een proces dat nog onvoldoende wordt onderkend. We hebben namelijk dertig, veertig jaar lang over verzelfstandiging zitten praten, over emancipatie en individualisering en al die processen die we allemaal kennen. Maar dat is er nu allemaal. Die samenleving is geen toekomst meer, maar is er nu. Mensen maken gewoon hun eigen keuzes, trekken zich niet meer zo veel van hun buren aan en houden zich niet meer zo gemakkelijk aan regels. Alles wat in de afgelopen jaren in een theoretisch 'frame' aan de mensen is voorgehouden, is nu werkelijkheid. Toch doet de overheid alsof we in een land leven dat gewoon nog collectief kan worden geregeerd. Dat is niet zo. En die spanning loopt op. Omdat ik vanuit mijn functie in Groningen met wat meer afstand naar Den Haag kan kijken, zie ik dat elk onderwerp dat het kabinet aanpakt, binnen een jaar verdampt. Het schijnt bijvoorbeeld dat dit kabinet met ons over normen en waarden van gedachte had willen wisselen. Anderhalf jaar geleden heb ik daar heel veel over gelezen, maar daarna heb ik er nooit meer iets over gehoord. Zo kan ik een reeks van voorbeelden geven van inzetten die op een abstract niveau plaatsvinden, maar vervolgens geen vertaling krijgen in concrete ingrepen in het land. En ook dat heeft te maken met het feit dat de instrumenten van de overheid voor een belangrijk deel geërodeerd zijn."

Inhoudsvolle dialoog

"Terug naar de organisatie. We praten vandaag over andere vaardigheden, andere werkwijzen, andere ambtenaren, een andere overheid. We praten daarover, niet vanuit vrijblijvende interesse, maar uit bittere noodzaak, want het beheersen op basis van regels, de oude manier van sturing, is voorbij. Er valt bijna niets meer op basis van regels te beheersen. We moeten daarom bedenken hoe we naar een andere vorm van bestuur kunnen toegroeien, daar gaat het over. Het alternatief in mijn ogen is een inhoudsvolle dialoog op basis van de feiten. Verantwoordelijke mensen moeten afspraken met elkaar kunnen maken, anders dan door het van bovenaf te regelen. Als de minister van Binnenlandse Zaken de prestaties van de Nederlandse politie van bovenaf met prestatiecontracten denkt te kunnen regelen, dan heeft hij een partij aan de andere kant van de tafel nodig met wie hij daarover kan gaan onderhandelen. In een inhoudsvolle dialoog echter gaat de discussie over de vragen: wat spreken we af, wie meet dat dan en helpt het dan ook. Dat is een compleet andere discussie dan met een druk op de knop in Den Haag de zaken regelen. Die inhoudsvolle dialoog op basis van de feiten vraagt om ambtenaren die de feiten analyseren en respecteren. En die dialoog vraagt om een ambtelijke leiding die bondgenoten buiten de deur zoekt, door interesse te tonen in wat er buiten Den Haag gebeurt. Met andere woorden: communicatie is dan net zo belangrijk als wetgeving en net zo belangrijk als een budget geworden. Dat is een andere wereld. Dat is een wereld waarin het proces, de manier waarop je werkt, net zo belangrijk als de uitkomst is."

Wat Den Haag aanraakt, verdort

"Ik denk dat geleidelijk aan heel veel mensen die actief in de samenleving zijn, een gemeente besturen, een bedrijf hebben, huisarts zijn of wat dan ook, echt het gevoel zijn kwijtgeraakt dat Den Haag er voor hen is. Alles wat Den Haag aanraakt, verdort. Er is bijna niets, maar dan ook werkelijk bijna niets, waarvan wij in Groningen blij zijn dat dat in Den Haag is gedaan. Beschouw dus alsjeblieft mijn pleidooi voor de nieuwe ambtenaar niet als een soort modernisme, maar beschouw het als een bittere noodzaak om überhaupt op termijn nog een vruchtbare wisselwerking tussen lokale en nationale overheid te kunnen hebben. In de publieke ruimte, waar dit gevecht zich afspeelt, komt Den Haag steeds meer in het defensief, omdat het geen bondgenoten heeft, niet bij de sociale partners, niet bij de besturen van maatschappelijke instellingen en niet bij gemeentebesturen. U kunt dat niet individueel oplossen, dat snap ik goed, en ook niet departementsgewijs, maar u kunt door in het klein te laten zien dat het kan, een geweldige bijdrage leveren aan het open maken van de blik naar buiten en aan de nieuwe manier van werken."

Afgeleide?

"Het gaat aldoor over de vraag of een ambtelijke organisatie een soort afgeleide van de politieke strijd is en daarom zo goed mogelijk probeert de eindjes aan elkaar te knopen, of dat het een trotse organisatie is die professioneel voor een aantal uitgangspunten staat en die tijdelijke bewoners, want dat zijn ministers en staatssecretarissen, uitlegt waarom het van belang is dat zij zich aan - overigens verschuivende - basisspelregels houden. Zo'n organisatie kan flexibel zijn en kan veranderingen aanbrengen."

Verschenen in het verslag over de Trenddag Opleiden van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl