Minder bureaucratie en meer slagkracht

Hervorming rijksdienst

"Een 'trend' is tegenwoordig iets van zeer voorbijgaande aard, een kortdurend leuk cultuurbeeld. Wat ik echter ga vertellen, gaat over andere trends, langer durend, in het functioneren van de rijksdienst. Voor dit jaar is het trefwoord daarbij: 'Hervorming rijksdienst'. In een stuk dat een paar maanden geleden naar de Kamer is gegaan, met de titel 'Hervorming rijksdienst', heeft het kabinet aangekondigd komend najaar met een nota te zullen komen over het functioneren van de rijksdienst. 'Hervorming rijksdienst' is een plan van aanpak daarvoor, dat vanuit het Programma Andere Overheid is opgesteld, in nauwe samenspraak met veel collega's in de rijksdienst. Ook alle SG's hebben de laatste maanden, in hun SG-overleg, al vier of vijf keer over dit onderwerp gesproken, dus over het functioneren van de rijksdienst, maar ook over het functioneren van de mensen in de rijksdienst, dus van ons, van jullie en van mij."

Drie problemen

"Toen het kabinet in 2002 in het Hoofdlijnenakkoord een fundamentele discussie over de rijksdienst aankondigde, hadden wij al snel de indruk dat daar niet echt een probleemanalyse onder lag. In het afgelopen anderhalf jaar hebben we ons die vraag wel gesteld: wat is nou het probleem met de rijksdienst? Er zijn mensen die vinden dat de rijksdienst prima functioneert. Ik behoor tot de school die vindt dat de rijksdienst het niet slecht doet. Internationaal gezien doen we het zelfs heel behoorlijk. Dus wat is het probleem? In feite hebben we drie problemen gedefinieerd. Het bijzondere is dat daar breed instemming over bestaat en dat men vindt dat we ons inderdaad op die punten moeten focussen en dat we daar oplossingsrichtingen voor moeten aangeven. Dat dit niet gemakkelijk is, staat vast. De rijksdienst kun je niet zo maar even veranderen. Organisatieveranderingen zoals die in het verleden ook door Vonhoff en Wiegel werden ingezet, zijn vaak geen succes geweest. Toch willen we nu maatregelen voorstellen, en daar studeren we op, die de rijksdienst helpen zich verder te ontwikkelen, gelet op de drie problemen."

Over kokers en lagen heen

"Het eerste probleem is dat steeds vaker blijkt dat maatschappelijke vraagstukken zich niets van overheidskokers of bestuurslagen aantrekken. We hebben in Nederland een bestuursgebouw gemaakt, een rijksdienst die uit kokers bestaat, maar steeds meer vraagstukken lopen daar dwars doorheen. Steven van Eijck, de regeringscommissaris voor het jeugd- en jongerenbeleid, heeft daar onlangs een mooi rapport over geschreven. De problematiek van de jeugd, zegt hij, bestaat uit de enorme hoeveelheid bestuurslagen en instanties die ermee bezig zijn, met daarbij een enorme versnippering van taken en een verlammende bureaucratische last. Van Eijck noemt als voorbeeld daarvan dat de verschillende instellingen in de keten van jeugdzorg, voor een beslissing om een kind één jaar onder toezicht te stellen, gezamenlijk acht tot vijftien maanden doorlooptijd nodig hebben. Je zult maar ouders van zo'n kind met grote problemen zijn! De conclusie is natuurlijk ook, dat de inzet van geld en middelen in het jeugdbeleid niet goed loopt. De aanbevelingen van Van Eijck betekenen dan ook veel voor het functioneren van overheidsambtenaren, dwars door de bestuurslagen heen en dwars door de kokers heen. Maatschappelijke problemen, zoals de jeugdproblematiek, maar ook de integratieproblematiek, de veiligheidsproblematiek en nog veel meer onderwerpen, trekken zich daar immers niets van aan."

Slagkracht kan veel beter

"Het tweede punt is dat we vinden dat de slagkracht van de overheid een stuk beter kan. Vaak duurt het gewoon te lang. Het kabinet wil bijvoorbeeld vijfentwintig procent reductie van regels en administratieve lasten. Dat wordt dan op papier gezet, maar het kost erg veel tijd voordat het bij bedrijven en burgers is doorgewerkt. Het is ook een klacht van de politiek. Bij de kabinetsformatie wordt een probleem ingebracht, maar na vier jaar moet de bewindsman vaststellen dat de wet nog niet eens door het parlement is. Een wet doet er gemiddeld ongeveer acht jaar over om door alle gremia heen te komen! Dat is echt een taai probleem. Nog een voorbeeld daarvan is de introductie van ICT om de overheidsdienstverlening sneller te maken. Zouden we met die introductie op zich sneller omgaan, dan zouden we ook de slagkracht van de overheid in zijn geheel vergaand bevorderen."

Te ingewikkeld

"Het derde probleem is dat we de overheidsdienstverlening zo hebben georganiseerd, dat burgers en bedrijven vaak van het kastje naar de muur worden gestuurd of tussen wal en schip vallen. Bijvoorbeeld een boer in de Gelderse Vallei, een beschermd gebied, heeft nu voor de uitbreiding van zijn stal tien verschillende vergunningen van vier overheidsinstanties nodig. In feite heeft zo'n boer niet voldoende aan een hbo-opleiding om dat te kunnen managen! Dat is de werkelijkheid, maar is het ook een schande? Nee, want met de milieu- en natuurdoelstellingen van die vergunningen hebben we niet zo veel moeite. Maar het feit dat we het aan de voorkant zo enorm ingewikkeld hebben gemaakt, doet ons de laatste jaren steeds meer de ogen openen dat het anders kan. Minister Dekker heeft inmiddels besloten van die tien vergunningen er één te maken. Vanaf 1 januari 2008 kan zo'n boer een zogenoemde omgevingsvergunning bij de gemeente aanvragen, die dat vervolgens achter de schermen met de andere overheden moet zien te regelen. Zulke vereenvoudigingen zien we graag en ik voorspel daarom dat dit soort trends op vergunningengebied nog verder zullen gaan. Een ander voorbeeld hiervan is dat een ondernemer in de horeca door wel drie of vier rijksinspecties wordt bezocht, naast nog alle gemeentelijke inspecties. Dat zo'n ondernemer daar soms helemaal gek van wordt, begrijp ik goed. De inspecties gaan daarom nu met elkaar het aan de voorkant zo organiseren, dat zo'n ondernemer maar één keer hoeft te worden bezocht."

Vier thema's

"De drie genoemde problemen hebben te maken met de organisatie van de rijksdienst over die kokers heen. Daar gaat het nu om en daar zal het de komende jaren ook heel sterk over gaan. De omgeving van de rijksoverheid is zo veranderd, dat de grootste opgave nu is, niet dat we zo maar doen wat die omgeving wil, want we zijn geen willoze werktuigen, maar wel dat we onze wijze van functioneren in de overheidsorganisatie veel meer vanuit het perspectief van burgers en bedrijven bezien. Dat is nieuw en dat zal zich de komende jaren alleen maar doorzetten. Wij hebben daartoe vanuit de drie besproken problemen vier thema's gedefinieerd die we nader gaan bekijken. Drie thema's bespreek ik heel kort, waarna ik bij het vierde uitkom, namelijk de ambtelijke organisatie."

Politieke sturing

"Het eerste thema is de politieke sturing. Om ook in Den Haag meer over de kokers heen te sturen, is ook een andere politieke sturing nodig. Nu zijn bijvoorbeeld zes of zeven ministers met het jeugdbeleid bezig. We zullen dat dus in het kabinet, op politiek niveau, anders moeten organiseren. Daar zijn allemaal varianten voor, waar ik nu niet op inga, maar in ieder geval moet aan de politieke top iets gebeuren om over die kokers heen te kunnen sturen. Steven van Eijck stelt een minister voor jeugd voor. Wij zullen daar ook onze opvatting bij moeten zetten, want er zijn natuurlijk meer onderwerpen waarbij je aan zo'n constructie kunt denken."

Beleid en uitvoering

"Het tweede thema is de verkokering van beleid en uitvoering. We hebben beleid en uitvoering in de jaren tachtig sterk gescheiden, maar de echte relatie en het echte contact tussen het beleid in Den Haag en de uitvoeringsorganisaties is slecht. Daar zijn diverse rapporten over. Ook die verkokering moeten we op de een of andere manier doorbreken."

Bestuurlijke druk

"Het derde thema is de bestuurlijke druk. Ik heb het voorbeeld gegeven van het jeugddossier waarin die druk en al die overheidslagen ook voorkomen. De aanpak daarvan moet natuurlijk niet tot het jeugddossier beperkt blijven. We willen ook andere onderwerpen aanpakken om die bestuurlijke druk voor een deel op te heffen."

Ambtelijke organisatie

· "Het vierde thema is de ambtelijke organisatie. Een eerste vraag daarbij is hoe we de flexibiliteit van de rijksdienst verder kunnen verhogen, zónder dat we alle structuren gaan aanpassen. De meesten vinden immers, en ik vind dat ook, dat structuuraanpassingen nuttig kunnen zijn en soms noodzakelijk om met het oog op een andere werkwijze culturen te doorbreken, maar doorgaans ligt het antwoord niet daar. Wij zoeken naar een manier om over de kokers heen tot meer flexibiliteit te komen, zonder alle kokers zelf aan te passen."

· "Een tweede vraag daarbij, die van belang is tussen ministeries en binnen ministeries, is hoe we de ambtelijke sturing kunnen regelen als het over de kokers heengaat. Om aan de top te beginnen: kan een SG aan twee ministers verantwoording afleggen? Dat kan, er zijn al experimenten gaande, maar het is nieuw. Is het ook denkbaar dat beleidsmedewerkers straks voor twee DG's werken, drie dagen in de week op het ene departement en twee dagen op het andere? Is het denkbaar dat dit binnen je eigen ministerie gebeurt? Ja. Gebeurt dat al? Soms wel. Is dat 'standing procedure'? Nee. Is dat in de praktijk vaak nog moeilijk? Ja. Waarom dan? Nou, leg zelf maar uit."

· "Een derde vraag is hoe we het personeelsbeleid van het concern als geheel kunnen versterken. Moeten we niet naar een constructie waarbij rijksambtenaren gewoon in rijksdienst zijn en telkens tijdelijk in een organisatie van de dienst worden geplaatst? Er is momenteel een groep aan het werk die nadenkt over één logo en één huisstijl voor de hele rijksdienst. Een personeelsbeleid voor het hele concern past ook bij die benadering. Maar wat betekent dat dan voor het personeelsbeleid? Moeten we niet meer ruimte aan pools en aan flexibel werken geven? Kunnen we niet vaker, zoals nu ook al wel gebeurt, tijdelijke directies over ministeries heen vormen? En moeten we dan niet eerst alle administratieve uitvoeringsrimram eruit halen, om te voorkomen dat zo'n directie verschillende rapportages voor de verschillende ministeries moet maken? Zulke zaken hebben we nu nog helemaal niet goed geregeld."

· "Een vierde vraag is of we wel voldoende competenties in huis hebben om veel meer over de kokers heen te werken. Mijn ervaring is dat het werken los van een positie en los van een organisatie vaak hele andere kwaliteiten vereist. Onlangs nog zei de DG Ruimtelijke ordening mij, dat het een eerste voorwaarde is om in samenwerking problemen op te kunnen lossen, dat de één de ander iets gunt. Zijn we daartoe bereid? Kunnen we een ander iets gunnen? Samen een beleid uitvoeren kan eng zijn. Kun je het een ander gunnen dat die ook namens jou de kar trekt? Kunnen we daarvoor de vaardigheden en de cultuur ontwikkelen en hoe organiseren we dat over de departementen heen en binnen de departementen? Mijn ervaring is dat netwerkmanagement en coalities vormen ontzettend belangrijk is om mensen bij elkaar te halen, waarbij dan de doorbraak vaak daarin zit dat mensen hun nek uitsteken en het gewoon gaan doen. De competenties daarvoor kunnen we nog behoorlijk uitbouwen en aan de mensen overbrengen."

Route voor de komende jaren

"Dit is in vogelvlucht waar het in essentie om gaat. De verwachting is dat we de komende vier à zes jaar op weg zullen zijn naar een rijksdienst die na een aantal veranderingstrajecten veel beter in staat zal zijn om problemen sneller op te lossen. De verwachting is ook dat we dat niet in uitvoerige cultuurstudies moeten zoeken, maar vooral in werkwijzen en flexibilisering. Het gaat erom, zo hoorde ik iemand zeggen, de muren die we altijd hebben gebouwd, veel meer van elastiek te maken. Dat is niet eenvoudig. Daarom is het goed daar vandaag met elkaar over te spreken en daar zal in de komende jaren nog veel meer over worden gesproken. Wij hopen dat er na de zomer een stuk zal liggen waarin we, dat is in ieder geval onze ambitie, een route voor de komende jaren uitzetten. Daar wordt nu nog hard aan gewerkt en over nagedacht. We zullen proberen in dat stuk drie soorten aanbevelingen te doen: acties die direct in gang kunnen worden gezet, acties waarvoor eerst een uitvoeringsplan moet worden gemaakt voordat er definitief over kan worden besloten en acties waarover bij de volgende kabinetsformatie moet worden besloten. Vooral interessant voor ons is natuurlijk wat we gewoon kunnen gaan doen, al vrij snel, omdat er helemaal geen anderen voor nodig zijn."

Verschenen in het verslag over de Trenddag Opleiden van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl