Strakkere toezichtsregels voor vrijgestelde onderlingen

De toezichtregelgeving voor de verzekeringsbranche bestaat uit regelgeving voor de reguliere verzekeringsmaatschappijen, waaronder ook de grote onderlinge waarborgmaatschappijen, en een afwijkend, minder streng regime voor de kleinere en hele kleine onderlinge waarborgmaatschappijen. Dit afwijkende regime voor de zogenoemde vrijgestelde onderlingen is nu enigszins aangescherpt. "Wijzigingen in de toezichtregelgeving zijn bijna altijd per definitie het gevolg van incidenten," zegt Piet Keizer. "Dat was bij de oprichting van de Verzekeringskamer in 1923 al zo, toen enkele grote levensverzekeringmaatschappijen zwaar in de problemen waren gekomen. Ook bij de nu doorgevoerde wijzigingen in de toezichtswetgeving was er sprake van kleinere of grotere incidenten, die aanleiding waren om nog eens goed naar de regelgeving te kijken. Naar ons gevoelen werd er soms oneigenlijk gebruik gemaakt van het karakter van de onderlinge waarborgmaatschappij en van de vrijstelling voor de kleine onderlingen."

Problemen op voorhand

Volgens Keizer is een juiste toepassing van de onderlinge rechtsvorm vrij eenvoudig herkenbaar. Het moet om leden-verzekerden gaan die op enigerlei wijze een gemeenschap vormen, iets gezamenlijks hebben en een gelijksoortig risico lopen. Zo'n groep kan een dergelijk risico dan onderling afdekken. In zulke gemeenschappen is er sprake van een onderlinge controle, weet men doorgaans over welke risico's men het heeft en zit het toezicht dus als het ware in de onderlinge zelf ingebakken. Vandaar de vrijstelling. "Maar als iemand een onderlinge waarborgmaatschappij begint," aldus Piet Keizer, "en risico's gaat verzekeren die hij gewoon niet overziet, risico's die te groot zijn of te willekeurig, en mensen bij elkaar gaat brengen die geen onderlinge band hebben, dan kun je op voorhand al zeggen dat er vroeg of laat problemen uit voortkomen. Zo zijn er bijvoorbeeld diverse pogingen ondernomen om een onderlinge op te zetten voor een ziektekostenverzekering voor huisdieren. De onderlinge rechtsvorm leent zich daar niet goed voor en daar zat dan ook nogal wat kaf onder het koren bij. En als iemand een onderlinge begint die dat alleen maar doet om aan de strengere toezichtsnormen voor het verzekeringsbedrijf te ontkomen, dan ontstaat er natuurlijk ook een heel andere situatie. We hebben voorbeelden waarvan je achteraf kunt zeggen dat er echt van fraude sprake is geweest, waarbij mensen op een gemakkelijke manier geld hebben verzameld en in hun zak hebben gestoken, zonder dat er een tegenprestatie was. Die voorbeelden zijn natuurlijk bij Justitie aangemeld, maar vervolgens wilden we ook een instrument hebben waarmee we voortaan die kwaadwillenden en de goedwillenden beter van elkaar zouden kunnen scheiden." Het beoogde instrument kwam tot stand, na overleg tussen de Verzekeringskamer, het Ministerie van Financiën en de FOV, door het Besluit vrijgestelde onderlinge waarborgmaatschappijen 1994 op vier punten te wijzigen: 1. startende onderlingen moeten bij de aanvraag van een vrijstelling een doordacht programma van werkzaamheden overleggen, 2. vrijgestelde onderlingen krijgen te maken met een toetsing op deskundigheid van de bepalers van het dagelijks beleid en op betrouwbaarheid van alle bestuurders, 3. er komt een informatieplicht ten aanzien van leden-verzekerden over onder meer de rechtsvorm van de onderlinge en de behandeling van klachten en 4. de Verzekeringskamer krijgt een aanwijzingsrecht voor vrijgestelde onderlingen en kan dus dwingende maatregelen voorschrijven als zij vindt dat daartoe aanleiding bestaat.

Bedrijfsplan en bestuurderstoetsing

Startende onderlingen, om daarmee te beginnen, moeten dus bij de aanvraag van een vrijstelling een goed plan indienen, maar worden niet met financiële drempels geconfronteerd. In het overige verzekeringsbedrijf moet er bij de start wel een eigen vermogen aanwezig zijn. Piet Keizer: "De onderlinge vorm brengt met zich mee dat de risico's worden verevend. Leden van de onderlinge delen niet alleen in de plussen, maar ook in de minnen. Je kunt daardoor zonder eigen vermogen beginnen, omdat de gezamenlijke persoonlijke vermogens van de leden als het ware als achtervang fungeren. Het is dan ook niet helemaal logisch ten opzichte van de onderlinge gedachte om aan zulke onderlingen op voorhand kapitaalseisen te stellen. Daarom is daar uiteindelijk van afgezien." Vervolgens de bestuurderstoetsing. Als het gaat om betrouwbaarheid, dan vindt deze plaats door middel van een gestandaardiseerd informatieformulier dat door betrokkene zelf moet worden ingevuld en bijvoorbeeld ook door eventueel strafrechtelijke achtergronden te onderzoeken. Op zich is die toetsing eenvoudiger uit te voeren dan de toetsing op deskundigheid. Keizer: "Deskundigheid is een lastiger terrein omdat het veel gedifferentieerder is. Aan iemand die een grote verzekeringsgroep leidt, stel je andere eisen dan aan iemand die in een lokale gemeenschap een aantal veerisico's verzekert. Die deskundigheidsvereiste proberen we daar als het ware op aan te passen. We kijken echt naar de omstandigheden en ook naar het team waarin iemand functioneert. Als in het bestuur van een onderlinge de deskundigheid gezamenlijk wordt opgebouwd, bijvoorbeeld door de een op financieel gebied en door de ander wat de materie betreft, dan krijgt die onderlinge wat ons betreft op dat punt het groene licht."

Informatieplicht en aanwijzingsrecht

Over de informatieplicht zegt Keizer: "In toenemende mate vinden we dat verzekeringen transparant moeten zijn. De klant moet weten wat hij koopt, wat de voorwaarden zijn en die moeten daarom goed gecommuniceerd worden. Wij vinden dat dit ook voor de onderlingen geldt, juist voor de onderlingen, omdat de consument daarbij ook risico's loopt. Bij een onderlinge kun je immers, als de pot met elkaar zuinig wordt beheerd, door kortingen op premies en via de ledenrekening wel geld terugkrijgen, maar loop je ook het risico dat je bij een grote schade de portemonnee moet trekken om de verliezen te dekken. Dit alles moet voor de consument transparant zijn en dat heeft te maken met voorlichting en informatieverstrekking." De vierde wijziging betreft de introductie van het aanwijzingsrecht ten aanzien van vrijgestelde onderlingen, waardoor de Verzekeringskamer niet langer met lege handen staat als zich bij een vrijgestelde onderlinge een misstand voordoet. Zou de Verzekeringskamer in het verleden van dit aanwijzingsrecht gebruik hebben gemaakt? Piet Keizer: "Vaak is de bevoegdheid al voldoende en hoef je van het recht geen gebruik te maken. Als iemand weet dat hij een aanwijzing krijgt als hij zijn boeken niet wil openen en het dan alsnog moet doen, dan is dat in zo'n situatie meestal al voldoende. Afgezien daarvan zijn er verschillende voorbeelden waarbij we het instrument zeker hadden gebruikt als het er zou zijn geweest. Vrijgestelde onderlingen konden bijvoorbeeld tijdens een gerechtelijke procedure over intrekking van een verklaring gewoon doorgaan met het sluiten van verzekeringen, maar nu kunnen we de aanwijzing geven dat daarmee moet worden gestopt om het probleem in ieder geval niet nog groter te maken dan het al is."

Gezamenlijk belang

Bij de totstandkoming van de gewijzigde toezichtsregelgeving heeft de FOV vanzelfsprekend zo goed mogelijk op de belangen van de onderlingen gelet. De federatie heeft bij herhaling aandacht gevraagd voor de juiste maatvoering in de regelgeving en heeft in het overleg onder meer stelling genomen, met succes, tegen de financiële drempel voor startende onderlingen en de bestuurderstoetsing bij herbenoemingen. Over de rol van de FOV zegt Piet Keizer tot slot: "Op het moment dat de overheid met extra regelgeving komt, zit de gemiddelde burger daar over het algemeen niet op te wachten. En als de toezichthouder een verstrakking van de regelgeving wil, dan kijkt een instelling als de FOV daarnaar in termen van: is dat allemaal nodig?! Het overleg daarover is niettemin heel nuttig geweest en vindt altijd in een constructieve sfeer plaats. De FOV heeft er immers ook geen enkele baat bij dat de onderlingen in een kwaad daglicht komen, doordat een aantal uitzonderingen misbruik van de regels maakt. In die zin ligt er natuurlijk een gezamenlijk belang in een goede toezichtregelgeving."

Verschenen in: de Onderlinge, 2000

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl