Overheidsaccountants moeten meer dan op hun tellen passen

De taken van de AFM komen voort uit onder meer de Wet toezicht effectenverkeer, de Wet toezicht beleggingsinstellingen, de Wet op het consumentenkrediet en de Wet toezicht kredietwezen. Op basis van de Wet financiële dienstverlening zal de AFM in de loop van 2004 ook met het toezicht op financiële dienstverleners (tussenpersonen) worden belast. Daarnaast is de Wet toezicht accountantsorganisaties in voorbereiding. In het wetsvoorstel, dat in de loop van 2004 tot nieuwe wetgeving moet leiden, wordt de AFM als toezichthouder voor het toezicht op accountantsorganisaties aangewezen. De AFM houdt geen toezicht op de overheid - want dat is de taak van de Algemene Rekenkamer - en dus ook niet op overheidsaccountants, "hoewel dat in de voorbereidende discussies nog wel aan de orde is geweest," zegt Paul Koster, "bijvoorbeeld met betrekking tot accountants bij gemeenten. Dat is niet gebeurd en daar zijn we blij om, omdat we daarmee een heel ander traject zouden zijn ingegaan. Maar interessant is natuurlijk wel, in hoeverre vanuit het effect van de wet een maatschappelijk verwachtingspatroon met een uitstraling naar de overheidsaccountants zal ontstaan."

Op alle punten in orde?

"Ik kan me voorstellen," aldus Koster, "dat we over een paar jaar, als de Wta zich heeft bewezen, nog eens een discussie gaan krijgen of een en ander ook niet binnen de overheid zou moeten worden verankerd, qua onafhankelijkheid, voldoen aan kwaliteitsborging en alle andere aspecten die in de Wta aan de orde zijn. Ik zeg niet dat die discussie noodzakelijk is, maar ik kan me voorstellen dat als de wet positief uitpakt, die ook aanknopingspunten voor de overheidsomgeving zal bieden." Een nieuw perspectief in de Wta zal zijn, dat niet voornamelijk naar de individuele accountant wordt gekeken, maar naar de accountantsorganisatie. De interne beheersing in de accountantsorganisatie zal dan ook het primaire aangrijpingspunt voor het toezicht van de AFM zijn. De veronderstelling daarbij is, dat de kwaliteit van een accountant voor een deel een individuele aangelegenheid is, maar voor minstens een gelijk deel afhankelijk van de omgeving waarin hij opereert. Paul Koster betwijfelt of de processen in de overheidsomgeving wat dat betreft op alle punten al op orde zijn. Hij zegt: "Neem bijvoorbeeld het 'audit committee'. Een 'audit committee' is in termen van de Wta en ook in termen van het governancemodel van Tabaksblat een onafhankelijke functie. Daar kan dus niet de secretaris-generaal in zitten. Wat dat betreft zal ook de overheid nog wat zaken uit elkaar moeten halen."

Moeilijke aspecten van lastig werk

Zijn focus op de interne beheersing en dus op de accountantsorganisatie weerhoudt Paul Koster er niet van een aantal bijkomende moeilijkheden voor de individuele overheidsaccountant te constateren. "De overheidsaccountant heeft in mijn ogen een lastige taak," zegt hij, "lastiger dan van de externe accountant, omdat die zich nog wel eens achter de term 'materialiteit' kan verschuilen. De externe accountant ziet misschien wel een probleem, maar dat is dan niet dusdanig dat hij de verklaring over de jaarrekening niet kan tekenen. Echter, om dezelfde onschuldige zaken, in de ogen van de externe accountant althans, kan een minister gewoon politiek worden afgeserveerd. Vaak immers is niet de omvang van het bedrag relevant, maar veel meer de politieke aandacht voor de uitgave of de rol die deze in de publiciteit kan hebben. Daarom moeten overheidsaccountants, gelet op die ministeriële verantwoordelijkheid, daar een bepaalde invulling aan geven." Koster beaamt dat CEO's in het bedrijfsleven tegenwoordig ook redelijk gemakkelijk kunnen struikelen, "maar ministeriële verantwoordelijkheid ligt in mijn ogen toch nog wel een slagje gevoeliger," zegt hij. "De minister staat op grotere afstand van de dagelijkse gang dan de CEO. Bovendien maken ministers gebruik van gelden die maatschappelijk moeten worden verantwoord, terwijl een CEO zijn aandeelhouders bij zich kan roepen of naar de obligatiemarkt kan gaan. Ministers hebben wat dat betreft een zware taak en moeten daarom voor 'insurance' echt van een accountantsdienst gebruik kunnen maken."

Risk based? Operational?

Een tweede moeilijkheid voor de accountant schuilt volgens Koster in de 'risk based audit approach', waarbij de controleprogramma's op risicoanalyses en risicomanagement worden gebaseerd. "Daar zit een gevaar in," zegt Koster, "ook in de externe-accountantswereld waar wij straks toezicht op gaan houden. In zo'n benadering richt de accountant zijn radar niet op alle kritieke onderwerpen, met als gevolg dat hij dingen kan missen. Dat besef zou bij de overheidsaccountant wel eens prominenter moeten worden. De maatschappelijke roep om transparantie brengt voor de overheidsaccountant heel veel verplichtingen met zich mee." Nog een vraag is wat in de praktijk van de overheidsaccountant de boventoon moet voeren: 'operational audit' of 'financial audit'. Of is de keuze daartussen meer aan de tijdgeest dan aan de ratio onderhevig? "Ik kijk daar iets anders tegenaan," zegt Paul Koster. "De operationele kant acht ik heel belangrijk, want het is nog heel lastig om zonder de procedures te kennen, via 'financial audits' tot een goede uitspraak te komen. Het verraderlijke zit erin, dat je voor die operationele facetten vaak veel kennis moet hebben van wat erachter zit. De accountant die bijvoorbeeld voor de minister een uitspraak over het bouwbedrijf moet doen en niet goed weet hoe die markt in elkaar zit, heeft wat dat betreft een lastige taak. Daarom staat voor mijn gevoel buiten kijf dat de interne beheersing veel meer aandacht moet krijgen dan ze tot nu toe heeft gehad. We zijn onlangs met een onderzoek naar beleggingsfondsen naar buiten gekomen en daar blijkt interne beheersing nog echt een ondergeschoven kind te zijn. In zijn algemeenheid vind ik dat de interne beheersing bij veel bedrijven en dus wellicht ook, zeg ik voorzichtig, bij de overheid meer aandacht behoeft. Het is belangrijk dat de overheid het controleproces in de vingers krijgt en mijn vraag is, in hoeverre de overheidsaccountants daarvoor al helemaal geëquipeerd zijn."

Agressiever klimaat

"Die vraag is des te meer aan de orde," benadrukt Paul Koster, "door die geweldige verschuiving van het niveau van transparantie dat wordt vereist. Op het moment dat je transparant bent en met bepaalde gegevens naar buiten komt, heb je dan ook het beeld dat je inderdaad alle aspecten die in dat kader relevant zijn, naar buiten hebt gebracht? Vaak blijkt ineens een klein onderdeel vergeten te zijn, wat dan een geweldige commotie met zich meebrengt op het moment dat het wel naar buiten komt. Die hele gevoeligheid legt echt een additionele taak op de accountant. Zeker de overheidsaccountant moet zich heel goed realiseren, dat elk gegeven waar hij in eerste instantie misschien wat gemakkelijk over denkt, toch belangrijk kan zijn. Ik denk daarom dat het heel verstandig is dat de accountantsdiensten van de overheid, nu of over een periode, voor zichzelf op een gestructureerde manier een inventarisatie van zwakke plekken maken. Zijn die er, dan kun je vanuit die analyse stappen nemen om ze op te pakken. De overheidsaccountant moet daarvoor worden geëquipeerd en dat betekent dus in mijn ogen een onderwijsvraag. De overheidsaccountant moet ook qua onderwijs meer ondersteuning krijgen om goed te kunnen opereren in een 'agressiever' klimaat, waarin sneller discussie is en twijfel bestaat of de accountant zijn werk wel goed heeft gedaan. Ook de Rijksacademie kan daar een hele goede rol bij spelen."

Controledruk

Paul Koster ontkent dat de gevoeligheden zoals hij die schetst, om controle op controle vragen. Hij wijst erop dat er op dit moment in feite nog nauwelijks van een 'controletoren' sprake is. De roep om meer accountantscontrole is tamelijk recent en komt na een periode van economische bloei, eind jaren negentig, waarin men liever naar nieuwe strategieën en nieuwe plannen keek, dan naar een fatsoenlijke verantwoording van het gerealiseerde. Koster noemt in dat verband automatiseringsbedrijf Cisco, waarvan de beurswaarde destijds circa 475 miljard bedroeg, maar de balanswaarde slechts 8 miljard en daarover werd dan de accountantsverklaring gegeven. "De focus in die tijd was gewoon heel anders," zegt hij. "Nu de economie slecht gaat, is de focus weer gericht op alles precies willen weten en nagaan of alle uitgaven terecht zijn. Zo kan er misschien nog wat in die uitgaven worden gesnoeid, met het risico dat een zwakte in de organisatie wordt gecreëerd die pas later weer aan de dag komt." De roep om meer controle betekent in zijn ogen dus niet dat er meer controlelagen moeten komen. "Dat helpt niet," zegt hij tot slot. "De vraag is meer: is de controle effectief? Heeft iedereen een duidelijke taak? In mijn ogen begint en eindigt het met de interne beheersing. Heb je de processen goed in beeld en worden die constant geëvalueerd, dan is er geen controle op controle nodig."

Kaderteksten:

Gedragstoezicht door de AFM

De Autoriteit Financiële Markten, een zelfstandig bestuursorgaan onder politieke verantwoordelijkheid van de minister van Financiën, ziet toe op het gedrag van de hele financiële marktsector. Dit gedragstoezicht is op de vraag gericht of deelnemers aan de financiële markten correct worden behandeld en geïnformeerd. Het prudentieel toezicht, gericht op de vraag of financiële verplichtingen kunnen worden nagekomen, is de verantwoordelijkheid van De Nederlandsche Bank en de Pensioen- & Verzekeringskamer. Het bestuur van de Autoriteit Financiële Markten heeft drie leden. Voorzitter is Arthur Docters van Leeuwen, onder meer voormalig voorzitter van het college van Procureurs-generaal. De bestuursleden zijn Jacob Kaptein, die eerder gedurende 22 jaar diverse functies bij Mees Pierson had, en Paul Koster, die tot zijn aantreden als bestuurslid in maart 2001 gedurende drie jaar 'executive vice-president' van Koninklijke Philips Electronics N.V. was. In die functie was Koster 'chief auditor' voor Philips wereldwijd. Het kantoor van de AFM bevindt zich aan de Singel in Amsterdam, pal tegenover de Munt, en heeft een dependance aan de Keizersgracht. Momenteel werken er ongeveer 350 mensen bij de AFM.

Toezichthouders leren van elkaar

Door de Wet toezicht accountantsorganisaties komen accountants in de private sector onder het toezicht van de Autoriteit Financiële Markten. Accountants in de overheidssector blijven onder het toezicht van de Algemene Rekenkamer. Van een functionele relatie tussen de twee instellingen zal niet snel sprake zijn. Ook semi-overheidsorganisatie AFM wordt immers door de Algemene Rekenkamer gecontroleerd. Wel pleit AFM-bestuurslid Paul Koster voor een gestructureerde kennisuitwisseling tussen de Algemene Rekenkamer en de AFM. Hij zegt: "Kijkend naar de rollen die we hebben, is uitwisseling van kennis heel goed mogelijk. Natuurlijk ben je als toezichthouder afhankelijk van het vertrouwen dat de onder toezicht staanden mogen hebben in de manier waarop je met informatie omgaat. Maar als het gaat over de ervaringen die wij in onze toezichtswereld hebben, dan lijkt het mij geweldig belangrijk voor de Algemene Rekenkamer om daar kennis van te nemen. Omgekeerd kunnen wij natuurlijk van de bevindingen van de Algemene Rekenkamer leren. Pas geleden nog hebben we een overleg over onze strategie gehad met de DTe, de toezichthouder op de energiesector, en we hebben een convenant op het punt van informatieuitwisseling met De Nederlandsche Bank. Dat zijn goede voorbeelden van elkaar als toezichthouder helpen. Kennisuitwisseling tussen overheids- en semi-overheidsorganisaties is uitermate belangrijk om met elkaar een scherp overheidsapparaat te vormen!"

Verschenen in: Kwartier, Rijksacademie voor Financiën en Economie (2004)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl