Nooit meer ontsporen

Zullen Duitsland en Frankrijk zich in de komende jaren wel iets aantrekken van het Stabiliteitspact?

Van Dijkhuizen: "De lijn van de Duitse regering is op dit moment dat zij een les heeft geleerd. Die les is, en die geldt ook voor Nederland en andere landen, dat we de goede economische tijden, die er toch wel weer zullen komen, beter moeten gebruiken. Duitsland en Frankrijk hebben in goede economische tijden te veel geld uitgegeven of te veel lasten verlicht, terwijl ze dichter naar de nul hadden moeten gaan. Beide landen hebben altijd tekorten gehad en nooit een sluitende begroting. Duitsland heeft nu echter toegegeven dat als het drie jaar geleden met een sluitende begroting was gestart, het tekort nooit door de 3% was gegaan, omdat de verslechtering in de afgelopen drie jaar nooit groter dan 2,5 à 2,7% is geweest. Het is een les voor de ministers van Financiën, en zij zullen dat ook een keer met elkaar gaan vaststellen, dat zij niet alleen maar moeten praten over ombuigingen wanneer het slecht gaat, maar preventief naar dat verhaal van sluitende begrotingen zullen moeten gaan. Het gevolg zal zijn dat een begrotingstekort onder normale economische omstandigheden niet snel groter dan 3% zal zijn. Ook in de Studiegroep Begrotingsruimte, waarin we voorstellen voor het begrotingsbeleid maken, hebben we heel nadrukkelijk over het begrotingssaldo gezegd dat het met de economie mag meebewegen. Bij een hoge groei moet je overschotten hebben en als de groei een aantal jaren erg laag is, zoals nu, mag je tekorten hebben van zelfs 2 of 2,5%. Zulke tekorten zijn ook niet erg, want op het moment dat de economische ontwikkeling weer de goede kant op gaat, zullen ze weer verdwijnen. We moeten dan dus wel bereid zijn om een overschot in tijden dat het goed gaat, niet meteen uit te geven omdat er nog zo veel noden in de maatschappij zijn. Dat is de les die nu door de meeste landen is geleerd."

Waar komt die fascinatie voor de aflossing van de staatsschuld vandaan?

"Wij doen dat niet voor een boeman in Brussel, want dat zou natuurlijk een heel verkeerde insteek zijn. De filosofie rond de begroting van de openbare financiën is, nu sinds een jaar of zeven, dat we de zaken intergenerationeel op een eerlijke manier willen laten verlopen. Dat houdt in dat wordt uitgerekend hoe de bestaande overheidsarrangementen houdbaar, dat wil zeggen zonder lastenverzwaringen of bezuinigingen, aan toekomstige generaties kunnen worden overgedragen. Wat dat betreft is de komende vergrijzing een groot probleem. Internationaal, bijvoorbeeld door de OESO, en nationaal door het Centraal Planbureau en ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, is aangegeven dat het verstandig is om ons daar rekenschap van te geven en om maatregelen te nemen. Voor Nederland is uitgerekend dat wij enkele tientallen jaren een begrotingsoverschot van circa 1% zouden moeten hebben, om de staatsschuld behoorlijk te verkleinen. De volgorde der dingen is echter niet dat wij met de schuld beginnen. De volgorde der dingen is dat in de eerste plaats de participatie op de arbeidsmarkt moet worden vergroot. Dat is superieur aan alle andere maatregelen, omdat het mes aan twee kanten snijdt: je creëert draagvlak voor de collectieve voorzieningen die in een vergrijsde samenleving nodig zijn en je voorkomt uitkeringen. De tweede stap is dat je allerlei arrangementen in de samenleving, bijvoorbeeld op de arbeidsmarkt en in de gezondheidszorg en het pensioenstelsel, 'vergrijzingsproof' maakt. Vooral tussen 60 en 65 jaar werken veel te weinig mensen en ook wie bijvoorbeeld na zijn vijfenzestigste langer doorwerkt, moet daar lol van hebben en dus een hoger pensioen krijgen. Pas de derde lijn in de redenering betreft de staatsschuld. Pas als je de hogere participatie en de nodige hervormingen helemaal hebt gerealiseerd, komt als laatste aan de orde hoe je ervoor zorgt dat de afrekening intergenerationeel glad verloopt. Voor Nederland is daar een begrotingsoverschot van 1% voor nodig, maar voor landen die sterk vergrijzen, kan dit betekenen dat ze op een begrotingsoverschot van 2 of 3% moeten uitkomen. De staatsschuld terugbrengen is dus geen boekhoudkundige gedachte, maar een derde lijn in de totale redenering."

Hoe komt het dat Nederland in 2003, ondanks alle maatregelen vorig jaar, toch door de norm van 3% is gegaan?

"Vorig jaar is de echte verrassing voor ons geweest dat de provincies en gemeenten, die al zo'n zeventien jaar kleine overschotten hebben, nu ineens tekorten hadden van 0,5 à 0,6% van het nationaal inkomen, zowel over 2002, maar dat bleek pas eind vorig jaar, als over 2003, en dat bleek pas eind maart 2004. We zijn nu aan het uitzoeken wat er precies is gebeurd. Het lijkt erop dat veel gemeenten vrij veel grondaankopen hebben gedaan, bijvoorbeeld omdat de rente laag is, terwijl ze weinig grond hebben verkocht omdat het wat slechter met de woningbouw ging. We zijn dat aan het uitzoeken, maar we werden er volkomen door verrast en het is er ook de oorzaak van dat we in 2003 een tekort van 3,2% hebben moeten laten zien. Een van onze grootste problemen hiermee is, dat we pas in december 2003 hoorden, 'mind you', dat 2002 zo slecht was afgelopen. Omdat het rijkstekort in dat jaar nog lager was, bleven we op een tekort van circa 2% steken, dus dat was op zich geen probleem. Maar als we dat in de zomer van 2003 hadden geweten, hadden we vorig jaar nog onze uiterste best gedaan om toch onder die 3% te blijven. Nu is dat niet gelukt en vanzelfsprekend balen we daarvan."

Over een begrotingstekort van meer dan 3% deden we vroeger niet zo moeilijk. Waarom willen we daar nu zo stringent aan vasthouden?

"Nederland is eind jaren zeventig, begin jaren tachtig helemaal ontspoord en het heeft meer dan tien jaar gekost om dat te corrigeren. Nogal wat mensen hebben dat nog in hun achterhoofd en weten dat als we weer gaan ontsporen, we weer jaren nodig zullen hebben om dat recht te trekken. Het voorkomen van zo'n ontsporing is daarom heel veel waard. Begin jaren negentig ging het economisch ook slecht, hoewel niet zo slecht als nu. Bijna alle Europese landen hebben dat toen een beetje laten glippen, maar Nederland niet. Het derde kabinet Lubbers, met Wim Kok als minister van Financiën, wilde toen niet weer laten gebeuren wat begin jaren tachtig was gebeurd. In het kader van de zogenoemde Tussenbalans hebben toen enorme operaties plaatsgevonden, waaronder ingrepen in de WAO en loonmatiging. Dat is een van de redenen geweest waarom Nederland het in de tweede helft van de jaren negentig zo goed heeft gedaan, terwijl alle andere landen bezig waren om de averij te herstellen die ze begin jaren negentig hadden opgelopen. Het voorkomen van een nieuwe ontsporing is daarom van groot belang. Iedereen weet nu dat begrotingstekorten van 3% of meer niet meer houdbaar zijn en dat we er altijd, vroeg of laat, de rekening voor gepresenteerd krijgen. Een belangrijke reden waarom het eind jaren negentig toch weer fout is gegaan, houdt verband met de zeer lage werkloosheid van 2 à 3% die toen ontstond. Daardoor zijn de lonen vanaf 1997 te snel gaan stijgen. Onderschat is toen, dat te veel mensen onder de 65 jaar in allerlei andere sociale regelingen zaten dan de werkloosheidsregeling, zoals de WAO en de VUT. Daardoor is de arbeidsmarkt, zeker in combinatie met werkweken van 36 uur, onnodig gespannen geraakt, zijn de lonen te snel gestegen en is ons land sterker dan andere landen in een forse recessie beland."

Hoe verhoudt het Stabiliteitspact zich tot economische groei?

"Het Stabiliteitspact wordt nu als een soort vijand van economische groei gezien. Dat is heel jammer, want dat is het natuurlijk niet. Zoals de ECB wil kunnen zeggen: burgers, ga rustig slapen, wij zorgen ervoor dat de inflatie niet hoger dan 2% wordt, zo willen de ministers van Financiën tegen de burgers zeggen: consumeert u rustig door, wij zorgen ervoor dat we over de cyclus heen uw collectieve voorzieningen, pensioenen en gezondheidszorg gewoon kunnen betalen, zonder dat wij u daar allemaal rekeningen voor gaan sturen. Wij, ministers van Financiën, zorgen voor een stabiel macro-economisch beleid, waarop u als consument of als producent uw economische beslissingen kunt bouwen. Zeker in tijden van economische onzekerheid zie je in landen met sterk stijgende tekorten of een zeer forse schuldpositie dat burgers gaan sparen. Dé reden waarom de Europese economieën overigens al enige tijd bij de Verenigde Staten duidelijk achterblijven, is dat de Amerikaanse economie veel flexibeler is en zich dus veel sneller aanpast. De Europese arbeidsmarkt is te rigide en dat geldt eigenlijk voor de Europese economie in den brede. Een combinatie van structurele hervormingen en bezuinigingen kan daarom zeer wel de economische groei bevorderen. In Nederland zijn de kabinetsvoorstellen om oudere werknemers langer in het arbeidsproces te houden en minder mensen in de WAO te laten belanden, daar duidelijke voorbeelden van."

[Kadertekst]

Hoe zit het ook al weer met die duivelse drie procent?

Het creëren van een interne economische markt, zonder alle handelsbeperkingen en kostenverhogingen van weleer, was een belangrijke gedachte achter de Europese eenwording. Een gezamenlijke munt werd als de kroon op dat proces gezien. Wel waren voor zo'n monetaire unie twee afspraken nodig. In de eerste plaats moest er een onafhankelijke Europese Centrale Bank komen die over de eurorente zou beslissen. In de tweede plaats moest er een afspraak over het begrotingstekort en de staatsschuld in de eurolanden worden gemaakt (ongeacht de omvang van de collectieve sector, waarover de landen soeverein kunnen beslissen). Bij een groot tekort zou een land immers euro's op de kapitaalmarkt moeten gaan vragen, waardoor de munt niet alleen in dat land, maar in alle landen duurder zou worden. Het ene land zou daardoor last krijgen van het beleid van het andere land.

Verdragen van Maastricht en Amsterdam?

In 1992 is daarom afgesproken, in het Verdrag van Maastricht, dat het begrotingstekort van een euroland niet groter mag zijn dan 3% en de staatsschuld niet groter dan 60% van het nationaal inkomen. Vanzelfsprekend is daarbij nauwkeurig gedefinieerd wat onder 'begrotingstekort' moet worden verstaan, dus welke inkomsten en uitgaven daarvoor wel en niet in beschouwing moeten worden genomen. Een pakket staatsaandelen verkopen om problemen op te lossen, is er bijvoorbeeld niet bij. In 1997, in het Verdrag van Amsterdam, werden deze afspraken aangescherpt. Afgesproken werd dat de eurolanden, over de economische cyclus heen, naar een sluitende begroting of zelfs een overschot zouden streven. Bij een mindere economie mag er een tekort zijn (van minder dan 3%) en in betere tijden kan er een overschot zijn, maar over de cyclus heen wordt naar tenminste nul gestreefd. Deze afspraak wordt het Stabiliteitspact genoemd.

?staan onder druk.

Zoals bekend staan de genoemde verdragen inmiddels onder druk. Frankrijk en Duitsland rámen zelfs tekorten boven 3%, als gevolg van de tegenvallende economie, maar ook om zo lastenverlichtingen mogelijk te maken. Ze hebben van de Europese Commissie een jaar extra gekregen (het derde, terwijl twee jaar met meer dan 3% tekort het afgesproken maximum is), voordat ze het tekort tot minder dan 3% moesten terugdringen (wat in 2005 moet gebeuren). Ook Nederland is in 2003 door het tekort van 3% geschoten. Aanvankelijk leek het tekort tot 2,7% beperkt te blijven, maar doordat provincies en gemeenten eind 2003 onverwacht een tekort van bijna 0,6% lieten zien (terwijl al zeventien jaar lang een klein overschotje kon worden genoteerd), kon ook Nederland zich niet aan de afspraken houden. De norm van 3% begrotingstekort geldt overigens niet in zeer bijzondere economische omstandigheden. Het Stabiliteitspact noemt een diep economisch dal van -2% een omstandigheid waarin de norm sowieso kan worden losgelaten. Een groei van -¾% is een moment waarop er eventueel een beroep op kan worden gedaan. De Nederlandse situatie voldoet daar niet aan.

Verschenen in: Kwartier, Rijksacademie voor Financiën en Economie (2004)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl