Worstelen in spanningsvelden

De Algemene Energieraad, ook wel verkort de Energieraad genoemd, was oorspronkelijk een 'polderraad'. Vertegenwoordigers van allerlei partijen die op enigerlei wijze met energie hadden te maken, probeerden in de raad overeenstemming over uiteenlopende vraagstukken te bereiken. Omdat dit streven nogal eens in goede bedoelingen bleef steken of in een compromis van weinig waarde uitmondde, besloot een toenmalige minister van Economische Zaken dat de raad voortaan uit onafhankelijke, dus belangeloze professionele experts moest bestaan.

Industriëlen, hoogleraren, bestuurders

Sindsdien zitten voormalig industriëlen in de raad (zoals momenteel Kees Wiechers, oud-bestuursvoorzitter van Essent, George Verberg, oud-president van de Gasunie, en Bertha Verhoeven-van Lierop, oud-voorzitter van de Koninklijke Metaalunie), hoogleraren (momenteel Margot Weijnen, hoogleraar Proces- en Energienetwerken, Jeroen van den Bergh, hoogleraar Milieueconomie en Coby van der Linde, hoogleraar Geopolitiek en Energiemanagement en tevens directeur van het Clingendael International Energy Programme) en leden met een bestuurlijke achtergrond (Marius Enthoven, die onder andere directeur-generaal Milieu, Nucleaire Veiligheid en Civiele Bescherming bij de Europese Commissie was, en Carlo Trojan, die onder andere secretaris-generaal van de Europese Commissie was). Voorzitter Peter Vogtländer heeft eveneens een industriële achtergrond. Hij was onder meer president-directeur van Shell in België en Luxemburg en daarna de voor chemie verantwoordelijke coördinator van de Koninklijke Shell Groep. Vogtländer is de eerste zakenman die de Energieraad leidt. Zijn voorgangers waren onder anderen Joan Leemhuis-Stout en Wim Meijer, die beiden eerder Commissaris van de Koningin waren geweest, in respectievelijk Zuid-Holland en Drenthe. "De leden zitten in de raad vanwege hun kennis en ervaring op het gebied van energie en milieu en niet vanuit hun politieke achtergrond," benadrukt Peter Vogtländer. "We willen geen vermenging van onafhankelijk advies met politieke belangen. We proberen zo objectief mogelijk tegen bepaalde problemen aan te kijken en brengen daarbij een breedte en een diepte in, die departementen en kennisinstellingen over het algemeen niet hebben. Medewerkers op de departementen zijn heel knap, maar missen vaak de ervaring vanuit de praktijk. Medewerkers van kennisinstellingen zijn meestal expert op een bepaald gebied, maar missen een totaaloverzicht. Het interessante van het energiedossier is natuurlijk dat economie, milieu en techniek een belangrijke rol spelen. Wie bijvoorbeeld alleen maar econoom is en niet in de gaten heeft wat technisch wel en niet mogelijk is, gaat al gauw in de fout. Omdat wij met elkaar kennis en ervaring in de breedte en de diepte hebben, kunnen wij - dat pretendeer ik althans - een echte toegevoegde waarde aan het beleid leveren."

Begrip voor bestuurders en politici

Toen hij in 2002 als voorzitter van de Energieraad aantrad, heeft Peter Vogtländer als zakenman vanuit het bedrijfsleven behoorlijk moeten wennen aan de wijze waarop de politiek met energievraagstukken omgaat. "In het begin had ik daar zeer veel kritiek op," zo vertelt hij, "en dat heb ik nog wel eens. Ik realiseer me echter ook, dat de politiek een ander bedrijf is dan het zakenleven en dat je in de politiek nu eenmaal soms met maatregelen krijgt te maken die strikt rationeel en logisch gesproken misschien niet verstandig zijn. Dat heeft te maken met het feit dat maatregelen die misschien heel nuttig en nodig zijn, bij de bevolking slecht kunnen vallen. Daarnaast kunnen mensen afhankelijk van hun politieke kleur anders tegen de rationaliteit aankijken. Ook heb ik in de loop van de jaren meer begrip gekregen voor de complexiteit van de problematiek waarmee bestuurders en politici hebben te maken. In het bedrijfsleven heb je meestal eenduidige doelstellingen waar je met z'n allen achteraan kunt gaan. Heb je gelijk, dan krijg je het meestal ook. In de bestuurlijke politieke omgeving ligt dat heel anders. Je moet draagvlak voor bepaalde zaken hebben en dat maakt de problematiek vaak heel moeilijk. Bovendien lijkt vandaag het ene heel erg belangrijk en morgen weer het andere. Bestuurders en politici moeten daar voortdurend rekening mee houden."

Betrouwbaar, betaalbaar, milieuvriendelijk

Zeker ten aanzien van energievraagstukken hebben bestuurders en politici vaak een andere kijk op de zaak dan rationeel handelende zakenlieden en geleerden. Dit is met name het gevolg van de aard van deze vraagstukken, die niet zelden de vorm van een dilemma hebben. Peter Vogtländer: "Met betrekking tot energie spelen doorgaans drie doelstellingen een rol, die met de voorzieningszekerheid, de betaalbaarheid en het milieu hebben te maken. Je wilt dat het licht en de kachel altijd blijven branden, dat energie een betaalbaar basisproduct voor de economie blijft en dat het milieu geen schade ondervindt. Die drie doelstellingen zijn vaak in conflict met elkaar. Ten aanzien van bijvoorbeeld de voorzieningszekerheid maken we ons de laatste tijd veel zorgen over de afhankelijkheid van Europa van met name Rusland en het Midden-Oosten voor wat betreft de aanvoer van olie en gas. De olie komt daar in zeer grote mate vandaan en het gas in toenemende mate. Men maakt zich daarom terecht zorgen over de geopolitieke stabiliteit. Om die reden kan men vinden dat we misschien van die olie en dat gas af moeten en bijvoorbeeld op kolen moeten overgaan. Kolen zijn in grote hoeveelheden over de hele wereld aanwezig, veel beter verspreid ook over allerlei landen, en dus zou de geopolitieke kwetsbaarheid veel minder een probleem zijn. Bovendien is de prijs ervan lager. De voorzieningszekerheid wordt dus beter en de betaalbaarheid wordt beter, maar kolen zijn weer veel vervuilender dan gas. Daar is wel wat aan te doen, maar dat kost dan weer veel geld. Het is altijd een worsteling in dat spanningsveld. Wat goed is voor het milieu, kan slecht voor de betaalbaarheid zijn of, bijvoorbeeld in het geval van gas, slecht voor de voorzieningszekerheid."

Angst en beven

Zijn discussies over energievraagstukken, behalve worstelingen met dilemma's, niet vooral ook uitwisselingen van angstscenario's? Wordt de problematiek niet te veel door angst en beven beheerst? "Daar kun je over twisten," aldus Peter Vogtländer. "Gewoon professioneel en objectief bezien is de energievoorziening in de komende vijftig jaar voor de hele wereld een zeer belangrijk issue. Dat heeft met die voorzieningszekerheid te maken, want wat voor Nederland geldt, geldt ook voor de rest van de wereld. De fossiele brandstoffen die we nu gebruiken, zitten voornamelijk in een beperkt aantal landen en de andere landen in de wereld raken daar dus politiek afhankelijk van. Ook de hele klimaatproblematiek is natuurlijk een wereldproblematiek. Ik denk daarom dat het omturnen van de energievoorziening naar een meer duurzame energievoorziening noodzakelijk en dus een bijzonder grote uitdaging is. Politici zullen dan ook zeer ambitieuze doelen moeten stellen. Het huidige kabinet in Nederland heeft dat gedaan: een energiebesparing van één naar twee procent per jaar, twintig procent duurzame energie en dertig procent reductie van de CO₂-uitstoot in 2020, dat zijn zeer ambitieuze doelstellingen. Het is de rol van de politici, naar mijn mening althans, om te kijken hoe ze die doelstellingen, die natuurlijk toch ergens pijn zullen doen, aan den volke moeten verkopen. Sommigen denken dat ze dat het beste kunnen doen door angst te zaaien, anderen vinden dat juist niks, maar ik zie dat als de keuze van de politiek. Het valt ook niet te ontkennen dat bijvoorbeeld Al Gore met zijn film 'An Inconvenient Truth', die volgens zijn critici toch ook een soort angstzaaierij is, een geweldige impact heeft gehad. Je kunt wel zeggen dat het overdreven is, maar het is wel effectief geweest. Uiteindelijk gaat het erom hoe je draagvlak krijgt voor de moeilijke dingen die we met z'n allen moeten doen. Ik vind dat een politiek vraagstuk en geen vraagstuk voor de Energieraad."

Een graadje slimmer

Angst mag dan geen raadgever voor de Energieraad zijn, zorg is dat zeker wel. De enkele keer dat de Energieraad ongevraagd advies heeft gegeven, zo blijkt uit bronnen van de raad zelf, kwam de behoefte daaraan altijd uit een zekere zorg voort. "Dat klopt," zegt Peter Vogtländer. "Wij zien een probleem nog wel eens eerder dan andere betrokkenen. Wanneer zo'n probleem nog niet aan het licht is gekomen, hebben wij daar zorgen over en proberen we het daarom in een advies meer aandacht te geven. Neem bijvoorbeeld ons advies 'Een graadje slimmer'. Dit advies over nieuwe instrumenten voor energiebesparing hebben we in november 2006 uitgebracht. Over het thema energiebesparing bestaat grote overeenstemming. Iedereen is het erover eens dat energie besparen een van de beste manieren is om aan een meer duurzame samenleving te werken. Vervolgens is het wel de vraag - en daar was een hele politieke discussie over - hoeveel procent je dan per jaar moet besparen, maar die vraag is inmiddels beantwoord. Het kabinet heeft besloten om naar twee procent per jaar te gaan en dat is een hele goede zaak. Niet iedereen realiseert zich echter, dat dit geen eenvoudige zaak is en dat we daar echt heel veel voor moeten doen. Oorspronkelijk was het idee dat we die energiebesparing het beste via de prijs zouden kunnen stimuleren. De prijs van energie is door de gestegen olieprijs vanzelf al omhooggegaan, maar zou door heffingen als het kwartje van Kok en accijnzen best nog verder kunnen stijgen. De theorie was ook, dat als we de CO₂-uitstoot een prijs zouden geven, het met de energiebesparing vanzelf allemaal goed zou komen. Wij hebben echter aangegeven dat die prijsprikkel wel voor gebruikers werkt voor wie de energierekening een belangrijk deel van het budget is, maar dat er ook heel veel verbruikers zijn, huishouden en automobilisten bijvoorbeeld, die zich niet zo veel van die prijs aantrekken. Mensen mopperen wel op stijgingen van de benzineprijs, maar blijven toch gewoon in hun auto rijden. Wil je daarom bij die niet-intensieve energiegebruikers, voor wie de energiekosten niet een belangrijk deel van hun budget uitmaken, energiebesparing van de grond krijgen, dan zul je toch andere maatregelen moeten nemen. In ons advies hebben wij ervoor gepleit deze categorie gebruikers meer met standaarden, normen en verplichtingen te bewerken. De overheid zou bijvoorbeeld burgers gewoon kunnen verplichten om spaar- of LED-lampen te gebruiken of normen kunnen stellen voor wasmachines dat ze een bepaalde efficiency halen, voor elektronische apparatuur dat ze betere stand-by-systemen krijgen of voor auto's dat ze niet meer dan een bepaalde hoeveelheid CO₂ per kilometer mogen uitstoten. Producten die niet aan die standaarden voldoen, mogen dan niet meer worden verkocht. Wij hebben dit soort initiatieven bepleit, omdat we er bezorgd over waren dat prijsprikkels voor grote consumentengroepen gewoon onvoldoende werken. Bij gebruikers zijn die maatregelen niet populair, maar waarschijnlijk is het toch de enige manier om bij deze groep energiebesparing van de grond te krijgen."

Niet voor de populariteitsprijs

De adviezen van de Energieraad - ook 'Een graadje slimmer' was daar een voorbeeld van - kunnen politici soms de nodige hoofdbrekens bezorgen, omdat ze geheel geen rekening houden met overwegingen van electorale aard. Vogtländer: "Op het moment dat ze uitkomen, zijn onze adviezen niet altijd geliefd en kan er nogal wat weerstand zijn, maar een jaar of twee later vindt men veelal wel dat we gelijk hebben gehad. Wij willen ons niet laten leiden door de politieke waan van de dag, we proberen op een zo goed mogelijke manier aan te geven wat er op lange termijn moet gebeuren, en daar maken we ons niet altijd populair mee. Neem bijvoorbeeld ons advies 'Energiemarkten op de weegschaal', dat we in 2004 hebben uitgebracht. In dit advies hebben we naar de werking van met name de elektriciteitsmarkt op Europees niveau gekeken. De Europese Commissie had in 1998 besloten dat die elektriciteitsmarkt één Europese markt moest worden, geliberaliseerd en met meer concurrentie, maar wij waren daar in 2004 nogal pessimistisch en negatief over. Dat werd ons toen door velen in de sector en op het ministerie niet in dank afgenomen. Twee jaar later echter, in 2006, heeft mevrouw Neelie Kroes dezelfde exercitie gedaan en zij kwam toen met exact dezelfde conclusies als wij al in 2004 hadden getrokken. Een ander voorbeeld is ons advies 'Gas voor morgen', dat we in 2005 hebben uitgebracht en waarin we voor de zorgelijke toenemende afhankelijkheid van Europa van Rusland en het Midden-Oosten voor wat betreft de gasaanvoer waarschuwden. Toen we daarmee uitkwamen, verweet men ons dat we te womber waren. Rusland had Europa immers even hard nodig als Europa Rusland. Meneer Poetin had echter de gaskraan naar de Oekraïne nog geen twee dagen dichtgedraaid of iedereen begon zich daar vreselijk zorgen over te maken. Plotseling was ons advies gesneden koek geworden. Dit soort situaties kan zich voordoen, maar dat is in feite ook goed, want wij kijken naar strategische zaken op de lange termijn en dus is het niet onlogisch dat wij potentiële problemen vroeg signaleren. Dat is onze rol. Wij zitten er niet om de populariteitsprijs te winnen."

Appeltje voor de dorst

Genoemd advies 'Gas voor morgen' werd overigens om nog een andere reden gereserveerd ontvangen. Peter Vogtländer: "In dit advies hebben wij een herbezinning op de strategische waarde van ons gas geadviseerd. Nederland heeft gelukkig nog een behoorlijke hoeveelheid gas in met name het Groninger veld. Naarmate we die hoeveelheid sneller uitputten, hebben we sneller een probleem met onze kwetsbaarheid ten opzichte van de Russen en de landen in het Midden-Oosten. Het zou daarom wel eens verstandig kunnen zijn om op de korte termijn meer gas te importeren en ons eigen gas een beetje langer in de grond te laten zitten, als een soort appeltje voor de dorst voor wanneer de nood aan de man komt. Professioneel gezien is dat een logisch en goed verhaal, maar voor de staatskas ligt dat moeilijk. De overheid verdient immers ontzettend veel geld met dat gas. Ga je die Groninger gasproductie terugnemen, dan scheelt dat miljarden aan inkomsten en zal de overheid her en der behoorlijk moeten bezuinigen. Er zijn dus redenen die niets met de energievoorziening hebben te maken, om anders tegen het advies van de Energieraad aan te kijken. Dit advies was daarom een duidelijk voorbeeld van het spanningsveld tussen enerzijds de overwegingen van energiestrategen en anderzijds de praktijk van de politiek."

Het voorbeeld Europa

De Algemene Energieraad en de advisering door de raad zijn vanzelfsprekend een volstrekt nationale aangelegenheid, terwijl in feite nagenoeg geen enkel energievraagstuk waarover wordt geadviseerd, zich tot landsgrenzen beperkt. "Dat is ook het dilemma waar iedereen voortdurend mee worstelt," aldus Peter Vogtländer. "Het is duidelijk dat Nederland, maar ook Europa de wereld niet kan veranderen. De uitstoot van CO₂ in Europa is ongeveer vijftien procent van de totale uitstoot in de wereld. Je kunt daar dus heel laconiek over zijn. Aan de andere kant echter spelen twee fenomenen een belangrijke rol. Ten eerste zeggen de landen waar de uitstroom het snelste stijgt, zoals India en China, dat de geïndustrialiseerde landen het probleem hebben gecreëerd en dus ook het meeste moeten doen om het op te lossen. Ten tweede kun je niet verwachten dat Europa andere landen van de noodzaak zal kunnen overtuigen om iets aan het probleem te doen, als de Europeanen er zelf niets aan doen. Ik vind daarom dat wij als Europa de rest van de wereld moeten laten zien dat we dit probleem willen en kunnen aanpakken en dat dit niet noodzakelijkerwijs tot grote moeilijkheden leidt, zoals het faillissement van Europa of een terugkeer van de Europese burgers naar het Stenen Tijdperk. We moeten laten zien dat we onze energiehuishouding op een verantwoorde manier kunnen verduurzamen en tegelijkertijd tonen dat het niet rampzalig is om daaraan mee te doen. Dat heeft natuurlijk in belangrijke mate met technologieontwikkeling en het gedrag van mensen te maken. Europa zal voor een belangrijk deel de technologie moeten ontwikkelen die de Chinezen en de Indiërs zullen moeten toepassen om ervoor te zorgen dat het bij hen niet zo erg wordt als bij ons. Als Nederland zijn we daar te klein voor, maar als Europa, met haar 480 miljoen inwoners, zijn we groot genoeg om die technologische ontwikkeling een goede kans te geven. Als wij in Europa de uitstoot van CO₂ door auto's willen verlagen van 150 à 200 gram per kilometer naar 80 gram per kilometer en als wij vaststellen dat alleen auto's mogen worden verkocht die daaraan voldoen, dan kan geen autoproducent in de wereld zich veroorloven om daar niet aan mee te doen. De omvang van de Europese markt geeft ons de mogelijkheid om autoproducenten zover te krijgen dat ze die technologische sprong maken. Vervolgens kan de rest van de wereld daar ook van profiteren. Vanuit deze filosofie vind ik het onjuist om te zeggen dat we als Europa alleen niets kunnen beginnen, want op die manier gebeurt er helemaal niets in de wereld." Bij dit alles wil Peter Vogtländer, die zijn industriële achtergrond natuurlijk niet wil verloochenen, wel een kanttekening plaatsen. "Het enige waarvoor we moeten oppassen," zo zegt hij, "is dat we onze eigen industriële activiteiten niet om zeep helpen. We moeten met andere woorden in Europa onze maatregelen niet zo ontwerpen dat hier geen ton staal meer kan worden geproduceerd, want dan moet die buiten Europa worden gemaakt, waar geen enkele eis met betrekking tot de CO₂-uitstoot geldt. We moeten daarom zorgen dat de energie-intensieve, mondiaal concurrerende industrie wel een prikkel heeft om aan efficiencyverbetering mee te doen, zonder uit Europa te worden weggejaagd. We helpen immers de wereld niet om staal dat in Europa op een hele efficiënte manier wordt geproduceerd, in een ander deel van de wereld te gaan produceren, waar andere normen gelden en vanwaar dat staal vervolgens ook nog eens naar Europa moet worden gesleept om er hier auto's van te maken. Je moet wel goed blijven nadenken over waar je mee bezig bent."

Vernieuwing van de overheid

Energievraagstukken hebben bijna altijd raakvlakken met uiteenlopende maatschappelijke, economische of technische aspecten. Nogal eens komen de adviezen van de Algemene Energieraad daarom in nauwe samenwerking met een of meer van de andere adviesraden van de regering tot stand. Het advies 'Energietransitie: klimaat voor nieuwe kansen' (december 2004) is een gezamenlijk advies met de VROM-raad, het advies 'Energiek buitenlands beleid' (december 2005) is een gezamenlijk advies met de Adviesraad Internationale Vraagstukken en het advies dat momenteel wordt voorbereid over de CO₂-uitstoot in de transportsector zal een gezamenlijk advies zijn van de VROM-raad, de Raad voor Verkeer & Waterstaat en de Energieraad. Gelet op de elkaar aanvullende en soms overlappende aandachtsgebieden van deze adviesraden mag worden verondersteld dat ook het bestaansrecht van de Algemene Energieraad onderwerp van discussie is in het proces 'Vernieuwing van de Rijksdienst'. In dit proces, waarin op onder meer een afslanking van het stelsel van adviescolleges wordt gestudeerd, is inmiddels tot opheffing besloten van de Adviesraad Internationale Vraagstukken. Van deze raad werd in eerder artikel in deze serie van ABP Wereld het profiel geschetst. "Inderdaad is ook de Algemene Energieraad onderwerp van discussie," aldus Peter Vogtländer. "Sommigen vinden dat de raad moet worden opgeheven en anderen vinden dat de raad met andere raden moet worden geclusterd. We zitten nu midden in dat debat. Mijn opstelling is, dat we geen recht van bestaan hebben als er geen behoefte is aan het product dat wij leveren. Ik krijg niet de indruk dat het Ministerie van Economische Zaken vindt dat het met adviezen wordt opgezadeld waar men niets mee kan, maar dat oordeel laat ik graag aan anderen over."

Dit is de tiende aflevering in een serie artikelen over adviesorganen. In de vorige afleveringen werd het profiel geschetst van de Adviesraad Internationale Vraagstukken, de Gezondheidsraad, de Raad voor Cultuur, de Raad voor het openbaar bestuur, de Raad voor de financiële verhoudingen, de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, de Onderwijsraad, de Raad voor het Landelijk Gebied en het Sociaal en Cultureel Planbureau.

Verschenen in: ABP Wereld (2008)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl