Risicomanagement: brug tussen de orde en chaos van bedrijfsvoering en beleid

"Het beeld dat beleidsmensen en mensen uit de bedrijfsvoering van elkaar hebben," aldus Cees Lever, "is een nogal dominante factor in het boeken van resultaten op het terrein van risicomanagement. Dat is ook wel een beetje logisch, want er zitten twee verschillende werelden achter: de wereld van de chaos van de beleidsmensen en de wereld van de orde van de bedrijfsvoeringsmensen. Het beleid wordt door de politiek gestuurd en dat is nu eenmaal chaos. Beleidsmensen hebben daarom niet veel met de bedrijfsvoeringskant, want, zeggen ze, beleid maken is niet in vakjes te stoppen en is niet zo maar te sturen. Ik zeg niet dat dit waar is, maar het is wel de perceptie bij beleidsmensen in relatie tot de bedrijfsvoering. Naar mijn mening is er dan ook een toenemende noodzaak om deze twee werelden met elkaar te verbinden en ik zie risicomanagement als een instrument daarvoor." Een stevig fundament voor de beoogde brug moet volgens Cees Lever uit de VBTB-aanpak komen. "Het is er langzamerhand redelijk ingehamerd dat het beleid resultaatgerichte jaarplannen en verantwoordingsrapportages moet maken. Toch zien beleidsambtenaren VBTB vooral als een bureaucratisch fenomeen, waarmee zij zullen moeten leren leven, en als een manier om die chaotische beleidsambtenaren weer een beetje tot de orde te roepen. VBTB heeft zelfs tot een nieuwe tak van sport binnen de rijksoverheid geleid, de beleidscontrol, naast de financial control en de bedrijfsvoeringscontrol die we al hadden. Waar bemoeien ze zich mee, denken veel beleidsmensen, moet dat er nu ook nog bijkomen?! Het zou wat mij betreft onze ambitie moeten zijn om met VBTB een nieuw evenwicht te bereiken tussen die ordelijke wereld van de bedrijfsvoering en die chaotische wereld van het beleid."

Twee dilemma's

"Dat brengt mij op twee dilemma's waar we bij VROM tegenaan lopen," aldus Lever. "Onze minister, Sybilla Dekker, komt uit het bedrijfsleven en heeft als motto gekozen 'van hindermacht naar ontwikkelkracht'. De minister vraagt dus van ons om ondernemer te zijn, een ondernemende overheid. Dit staat echter op gespannen voet met het risicomijdende aspect van het politiek-bestuurlijke systeem, dat overigens meer omvat dan alleen ambtenaren. Ook de Tweede Kamer, Financiën en het hele wetgevingsapparaat leiden ons eigenlijk in de fuik van risico's mijden. Op z'n minst is dit een spanning waar ambtenaren mee te maken hebben. Het tweede dilemma komt voort uit het hoofdlijnenakkoord van Balkende I. Dit hoofdlijnenakkoord dwingt ons tot ontbureaucratisering, dus minder regelgeving. Gelijkertijd echter ervaren we risicomanagement als iets wat eerder tot meer dan tot minder regels leidt. Intern zijn er allerlei regels, kaders, regelingen en prestatie- en effectindicatoren die ons worden opgelegd en extern leiden allerlei crises, zoals in de sfeer van VROM de balkons die in Maastricht naar beneden stortten, tot een vraag om extra regels. Ook dat is een spanningsveld, een dilemma, waar beleidsambtenaren middenin zitten."

Situatie bij dg Wonen

"Waar staan we nu bij VROM dg Wonen met risicomanagement en waar willen we naar toe? Op papier zijn we er klaar voor. Extern hebben we de begroting en het jaarverslag VBTB-'proof' en intern zijn we met jaarplannen en managementrapportages bezig en hebben we een heel groeipad ingezet naar waar we uiteindelijk met VBTB zouden moeten komen. Maar dat is de papieren werkelijkheid. In de echte werkelijkheid zien we toch dat het daadwerkelijk gebruik van planning- en controle-instrumenten voor de sturing, dus aan de voorkant, nog gering is. Beleidsfunctionarissen en de politiek-ambtelijke top hebben niet zo veel belangstelling voor de bedrijfsvoeringsmededeling die op ons bordje is gelegd. Pas in 2004 moeten we daarin ook iets over beleid zeggen, dus dat speelt nog niet echt. Risicoanalyses hebben we natuurlijk ook gedaan, maar die bewegen zich toch vooral op het operationele niveau, terwijl wij ons met name met financiële beheersrisico's bezighouden. Wij willen bij dg Wonen naar een strategische risicoanalyse, ook voor het primaire proces. We willen ons daarbij vooral op de beleidsprioriteiten richten, want je kunt niet alles tegelijk doen. Daarnaast willen we een systematiek van beleidscontrol inregelen om de uitvoering van die beleidsprioriteiten ook te monitoren. Dat betekent dus dat we met risicomanagement helemaal aan de voorkant, met de beleidsprioriteiten, willen beginnen."

Sturing aan de voorkant

"Hoe kunnen we daar nu op gaan sturen? We hebben daarvoor een sturingsdocument geïntroduceerd, als kop op het jaarplan, met een strategische risicoanalyse en een strategische beleidscontrol. Het sturingsdocument is het managementcontract tussen de SG en de DG's. In dit sturingsdocument staan de belangrijkste kansen en risico's, de beheersmaatregelen daarbij en vooral ook de risico-eigenaren. Dit laatste wil ik benadrukken, want ik denk dat het van belang is, wil je risicomanagement gestructureerd invullen, om aan te geven wie de verschillende eigenaren van de risico's zijn. We maken daarbij onderscheid tussen verschillende niveaus. De risico's die in de maatschappelijke-politieke omgeving spelen, zijn typisch risico's die op het niveau van de directeur-generaal in overleg met de minister zouden moeten worden neergelegd. De risico's die met de bestuurlijke omgeving hebben te maken, met de organisatie, kunnen op het directeurenniveau worden gelegd. De risico's die binnen processen en projecten spelen, horen op het niveau van de projectleider of het afdelingshoofd. Het is van belang om dat geëigende sturingsniveau te identificeren, waarbij ik overigens niet wil beweren dat daar heldere schotten tussenzitten, want een risico in de organisatie of zelfs op projectniveau kan natuurlijk op een gegeven moment zo groot worden dat het naar boven wordt doorgespeeld."

Sturing aan de achterkant

"Aan de achterkant hebben we het over de systematiek van de beleidscontrol. Wij doen dat door middel van een maandelijkse 'exception'-rapportage aan de dg, per beleidsprioriteit, waarin uitsluitend over afwijkingen van de planning in het sturingsdocument wordt gerapporteerd. Daar komen vervolgens aandachtspunten bij en ook wordt erin beschreven hoe risico's zich ontwikkelen ten opzichte van eerdere inschattingen en of alle afgesproken beheersmaatregelen effectief worden ingezet. Tenslotte - en dat is een belangrijke taak voor controllers die aan beleidscontrol doen - kan er een advies aan de dg in staan om bijsturingsmaatregelen te nemen. We proberen dit nu in het kader van het jaarplan 2004 een beetje scherp te krijgen, maar voordat we het echt operationeel hebben, zijn we toch wel een tijdje verder."

Casus huursubsidie

Cees Lever illustreerde een en ander aan de hand van een crisis in de huursubsidieverstrekking. "Een grote uitvoeringsorganisatie binnen dg Wonen houdt zich daarmee bezig. In de zomer van 2002 hadden we een ongelooflijk grote achterstand in de uitbetaling van de huursubsidie opgelopen. Dat had vooral met een nieuw systeem te maken. Dit systeem moest op termijn weliswaar effectiever en efficiënter gaan werken, maar op korte termijn zaten daar toch haken en ogen aan vast. De crisis was enorm groot. Op een gegeven moment kwamen er zelfs op één dag negentigduizend telefoontjes bij ons binnen van huursubsidiegerechtigden die hun huursubsidie niet hadden ontvangen. De ene crisis volgde de andere op. Het ene systeem stopte het andere en het hele apparaat raakte daardoor verstopt. De kwestie werd ook naar een politiek niveau getild en de minister stond onder grote druk om er iets aan te doen. Interessant is nu dat we de nieuwe systematiek vooral vanuit beleidsmatige overwegingen hadden geïntroduceerd. Er lag een grote bezuinigingstaakstelling, dus we moesten effectiever en efficiënter werken. We werden ook gedwongen om klantvriendelijker te werken. De politiek zei: jullie doen het maar, zorg maar dat het er komt en snel. We werden dus onder grote druk gezet - en dat brengt mij eigenlijk ook tot de constatering dat er vanuit het politiek-bestuurlijke systeem lang niet altijd gevoel bestaat voor datgene wat er bij de uitvoering uiteindelijk bij komt kijken. Er is natuurlijk een follow-up geweest. Om de crisis beheersbaar te maken, is er bevoorschot. Heel veel mensen hebben snel geld gekregen, zonder precies te kijken of ze daar wel recht op hadden, maar in ieder geval om de klachten weg te werken. We stonden natuurlijk ook onder grote druk om ervoor te zorgen dat het hele systeem in de zomer van 2003 wel goed ingeregeld zou zijn en konden dan ook een zucht van verlichting slaken toen dat het geval bleek te zijn."

Wel en niet te voorkomen

"Hadden we deze crisis nu aan de voorkant, dus in het beleid, kunnen voorkomen? Ja en nee. Ja, we hadden een en ander kunnen voorkomen als we in plaats van een operationele risicoanalyse een wat meer strategische analyse aan de voorkant hadden uitgevoerd. We hadden dan meer kunnen voorzien. Aan de andere kant zeg ik nee, want mijn inschatting is dat het politiek-bestuurlijk systeem zo werkt, dat ondanks het transparant maken van de risico's, toch wordt gezegd: je doet het maar en als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals het moet. Dan loop je op een gegeven moment natuurlijk wel tegen problemen aan. Dat ontslaat ons overigens niet van de plicht om die risicoanalyse aan de voorkant toch uit te voeren, want ook voor de beslisser moet je transparant maken wat de risico's zijn. Het moet helder zijn waarop men op een gegeven moment een besluit baseert."

Casus woningbouwproductie

Cees Lever behandelde nog een tweede casus. "Die speelt in het heden en gaat over de woningbouwproductie. In het verleden werden ministers nog naar huis gestuurd als ze niet voldoende woningen bouwden. Dat is inmiddels iets anders, maar de woningbouwproductie is in Nederland nog steeds een heikel politiek issue. De Tweede Kamer vraagt de minister ook om daar doelen op te formuleren en dat hebben we in de begroting voor 2004 gedaan. We willen in 2010 het woningtekort niet groter laten zijn dan anderhalf à twee procent van de totale voorraad, hetgeen betekent dat we van 2004 tot 2010 in totaal 445.000 woningen moeten bouwen. Dat is nogal een opgave, gelet op het feit dat de huidige productie tot onder de vijftigduizend woningen per jaar is gedaald. Om dat doel te realiseren, hebben we een hele mix van instrumenten ingezet. We gaan met de regio's woningbouwafspraken maken, we hebben aanjaagteams ingesteld, we pakken allerlei belemmerende wet- en regelgeving aan, we proberen ook met wet- en regelgeving iets aan het grondbeleid en het planschadeverhaal te doen en we hebben de subsidies die we nog hebben, zo veel mogelijk prestatiegericht ingezet. Dus op allerlei terreinen proberen we de instrumenten zodanig in te zetten, dat we de doelstelling ook daadwerkelijk gaan halen."

Minister bouwt geen woningen

Lever: "Leg ik de beheersmaatregelen in deze casus langs de lat van politiek-maatschappelijk, bestuurlijk en projectniveau, dan speelt op het politiek-maatschappelijke niveau meteen een fundamentele discussie. De minister - en zo heeft ze dat ook in de Kamer gezegd - bouwt immers geen woningen. Woningbouwcoöperaties en private ontwikkelaars in samenwerking met gemeenten zijn de bouwende partijen, maar de minister bouwt geen woningen. De minister zegt dit zo, om daarmee ook de Kamer ervan bewust te maken dat daar toch wel een risico ligt. De Kamer heeft niet alle touwtjes in handen - de gouden koorden van vroeger zijn inmiddels doorgesneden. Toch wordt de minister geacht om daar een aantal beheersmaatregelen op te zetten. Wij zien een aantal van de instrumenten die ik net noemde, dus de woningbouwafspraken, de aanjaagteams en de aanpak van wet- en regelgeving, ook als beheersinstrumenten om dat risico zo goed mogelijk te managen. Op het niveau van de bestuurlijke omgeving of de organisatie gaat het om de beschikbaarheid en vooral ook het prestatiegericht inzetten van budgetten. Dat is een kwestie van onderhandelen met Financiën, wat vooral op het directeurenniveau zal moeten gebeuren en waarbij ook op directeurenniveau beheersmaatregelen moeten worden ingezet. Bij de projectrisico's is de doorlooptijd van belang, met name met betrekking tot de aanpassing van wet- en regelgeving. Een projectleider of afdelingshoofd moet er wat dat betreft voor zorgen dat capaciteit is veiliggesteld en dat er een programmatische aanpak is."

Terugvaloptie niet zo gek

"In de casus over de woningbouwproductie is er een natuurlijke neiging om dingen zo veel mogelijk dicht te regelen," aldus Lever. "In de Kamer bestaat die neiging ook. De Kamer vraagt of we niet nog meer kunnen doen dan alleen maar communicatie, netwerkmanagement etcetera en of we toch niet kunnen afdwingen dat die woningen uiteindelijk worden gebouwd. Maar dat kan niet. Zo'n systeem hebben we in Nederland niet, tenzij de politiek een hele draai gaat maken, maar zover is de politiek niet. Aan de andere kant moeten we toegeven dat er inderdaad een risico zit aan het feit dat wij niet zelf, maar dat anderen bouwen, terwijl de minister uiteindelijk toch wordt afgerekend op het halen van de woningbouwtaakstelling. Het is daarom niet zo gek om toch een soort terugvaloptie te hebben, dus om toch eens te kijken of we in onze systemen en ook in wet- en regelgeving misschien nog eens wat moeten doen, parallel aan het communicatietraject, om ervoor te zorgen dat als het niet lukt, je toch nog die terugvaloptie hebt. Het belangrijkste bij dit alles vind ik, dat je door er zo over te praten, kunt bevorderen dat het risicobewustwijn bij de verschillende partijen helder wordt. Dat de minister in de Kamer zegt: 'dames en heren, ik bouw geen huizen, maar dat zijn anderen', is op zich al een nieuw geluid ten opzichte van vroeger. Het is een stap in de richting van gezamenlijke aandacht voor beheersmaatregelen, om ervoor te zorgen dat de doelen ook daadwerkelijk worden behaald."

Lessen

Cees Lever had nog een paar lessen. "Probeer in de eerste plaats dilemma's helder te verwoorden en maak ze bespreekbaar, zowel in het ambtelijk apparaat als in het overleg tussen ambtenaren en de minister. Motiveer daarbij het nut en de noodzaak van risicomanagement, niet vanuit de regelgeving - 'het moet omdat we VBTB doen' - maar vanuit de inhoud en zorg voor een voortrekker binnen de beleidsgroep. Deel de verantwoordelijkheden voor het risicomanagement toe en benoem dus de risico-eigenaren. Nog een les is - misschien in de cultuuromslag die we ook met VBTB moeten maken een wat lastige - dat de financiële staf vooral moet faciliteren en instrumenteren en dat de beleidsdirecties een belangrijke eigen verantwoordelijkheid in het hele risicomanagement hebben. En blijf ook aandacht houden voor het exploiteren van kansen, naast het beheersen van risico's, want het is natuurlijk niet allemaal kommer en kwel."

"Tot slot: de grote rampen die we in het verleden hebben gehad, tonen aan dat risicomanagement noodzakelijk en nuttig is, maar heb niet de illusie dat je met risicomanagement nooit meer in een crisis belandt!"

Verschenen in: Congresverslag Rijksacademie voor Financiën en Economie (2004)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl