Risicomanagement: hobby voor beleidsmedewerkers!

Echter, niet de rol van accountants was het onderwerp van Ierschot, maar wel de rol van beleidsmedewerkers bij risicobeoordeling en risicomanagement. "Beleidsmedewerkers hebben een droom," aldus Ierschot, "een droom dat ze beleid kunnen maken. Ze dromen ervan beleid te ontwikkelen en op die manier een bijdrage aan het beter functioneren van de samenleving te leveren. Na een lang proces van verkenning en daarna het creatieve moment, de briljante ingeving, denken zij in staat te zijn het beleid uit te laten voeren. Zij gaan naar een uitvoeringsorganisatie en zeggen: maak mijn droom waar. Hoe ontnuchterend is dan vaak de reactie van de uitvoeringsorganisatie, die de bezieling tijdens de beleidsontwikkeling niet heeft meegemaakt. 'Hoe bedoelt u?' reageert die. 'Wat moeten we gaan doen? Waarom? Wanneer? Kunt u even aangeven wat er precies moet gebeuren?'"

Verbetering

De beschreven situatie is volgens Ierschot al een zekere verbetering ten opzichte van vroeger en zal zich in de komende jaren nog verder ontwikkelen. "Vroeger werden dergelijke vragen niet eens gesteld. Was het beleid er eenmaal, dan bestond de impliciete veronderstelling dat het beleid dan ook wel door een daartoe gekwalificeerde uitvoeringorganisatie zou worden uitgevoerd. Daarbij bestond dus het risico dat beloften aan de politiek en aan de samenleving niet zouden kunnen uitkomen." Verdere verbetering verwacht hij als gevolg van VBTB. "We moeten niet alleen verantwoorden hoe we het budget dat aan ons is toevertrouwd, hebben uitgegeven, maar we worden ook afgerekend op wat we ermee hebben gerealiseerd. We moeten beseffen dat er een confrontatie plaatsvindt met wat destijds in de begroting is opgenomen."

Riskante kloof

Over het samenspel tussen beleid en uitvoering publiceerde de Algemene Rekenkamer in 2003 het rapport 'Tussen beleid en uitvoering; lessen uit recent onderzoek'. Het rapport hield een analyse in van eerder werk van de Rekenkamer, met daarbij als kernvraag of destijds geconstateerde problemen inmiddels door beleid waren opgelost. In het kader van risicomanagement acht Ierschot twee conclusies in het rapport van belang: 1) de informatie over beleid, uitvoering en realisatie is vaak onvoldoende en 2) de schuld van het niet realiseren van het beleid ligt meestal niet bij de uitvoering, maar bij het beleid. "De belangrijkste passage in het rapport is wat mij betreft," aldus Ierschot, "dat de Rekenkamer de slechte aansluiting tussen beleid en uitvoering, de kloof tussen beleidsambities en uitvoeringspraktijk, als een van de grootste risico's beschouwt voor de geloofwaardigheid van de rijksoverheid en voor het vertrouwen van de burgers in die overheid. Risico's dus en daar hebben we het over."

Effecten genegeerd

Risico's zijn onzekere gebeurtenissen die negatieve effecten kunnen hebben op de realisatie van beleidsdoelstellingen. Volgens Peter Ierschot concentreren beleidsmedewerkers zich in de beleidscyclus eenzijdig op het ontwikkelen van beleid en minder op de effecten ervan. Dat levert het risico op dat het beleid wellicht nooit of slechts ten dele werkelijkheid zal worden. Zoals aangegeven is verbetering te verwachten door de verantwoording aan de hand van de drie w-vragen in de begroting (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag dat kosten?) en de drie h-vragen in de jaarverslaggeving (hebben we bereikt wat we wilden, hebben we gedaan wat we beloofden en hoeveel heeft het gekost?). Ierschot: "Dit impliceert dat de hele beleidscyclus met gemaakte aannames, gesignaleerde risico's en feiten moet worden belegd. Verder moet er natuurlijk gestuurd, beheerd, toezicht gehouden en verantwoord worden. Het kan natuurlijk niet zo zijn dat beleid hierin geen rol speelt. De beleidscyclus is pas rond en de beleidsmedewerker krijgt pas decharge als er echt geëvalueerd en verantwoord is."

Extra 'assurance'

Beleidsmedewerkers starten met de probleemstelling zoals die in de vraag van de minister, de Tweede Kamer of de samenleving is verwoord. Op basis daarvan formuleren zij een doel, inventariseren zij beschikbare middelen en instrumenten en ze maken daar een keuze uit. Ze monitoren de uitvoering, sturen die bij en rapporteren over dit alles. "En ondanks al deze stappen," aldus Peter Ierschot, "kan het dan toch nog verkeerd gaan!" Op dit punt komt risicomanagement in beeld: het vooraf bepalen van mogelijke risico's, evenals van de mate waarin deze op de doelstellingen kunnen inbreken en van de kans dat ze zich ook werkelijk zullen voordoen, en het in gang zetten en monitoren van beheersmaatregelen. "Extra 'assurance' dat het beleid wordt gerealiseerd," noemt Ierschot het. "Of dat men er maar beter niet aan kan beginnen. Extra 'assurance' overigens die ook nog kan worden gegeven door de auditdienst te laten onderzoeken of inderdaad alle elementen van risicoanalyse zijn uitgevoerd."

Geen schaamlap

"Risicomanagement is met nadruk niet een hobby van de bedrijfsvoering," aldus Peter Ierschot. "Het zou de hobby van de beleidsmedewerkers moeten zijn! Natuurlijk realiseer ik me dat risicomanagement vaak vanuit FEZ-directies en auditdiensten wordt aangevlogen. En natuurlijk weet ik dat er in de afgelopen jaren al een ritueel is bijgekomen, de planning- en controlcyclus, die inmiddels op een zodanige manier is verfijnd dat niemand meer precies weet wat er ooit mee is bedoeld. Allerlei beheersmatige problemen zijn richting beleidsmedewerkers geschoven, waarvan zij zeggen: 'wat hebben wij daarmee van doen?'" Dit mag echter, volgens Ierschot, beleidsmedewerkers er niet van weerhouden zich het risicomanagement eigen te maken. "Het is geen schaamlap," aldus Ierschot. "Het is geen indekken tegen mogelijke gevaren en bedreigingen in de toekomst. Het is volstrekt helder in beeld brengen welke risico's bij de realisering van het beleid mogelijk zijn. Natuurlijk zijn er risico's en risico's - wat is maat? Alles valt in het niet bij 11 september 2001. Wat dichter bij huis: alles valt in het niet bij Volendam. Er zijn natuurlijk risico's die je 'never' nooit kunt inschatten. Het is echter te gemakkelijk om in machteloosheid te berusten. Zo werkt het niet!"

Vanachter het bureau

Bij risicomanagement zijn er voor beleidsmedewerkers veel valkuilen. Eén ervan, namelijk dat zij de risicoanalyse vanachter het bureau uitvoeren, laat zich illustreren aan de hand van de ramp met de Challenger op 28 januari 1986. Zeven ruimtevaarders kwamen om het leven toen het ruimteschip nog geen twee minuten na de lancering explodeerde. Ierschot: "Het imago van NASA was voor jaren beschadigd. Toch stond NASA bekend als een onderneming die ontzettend veel aan risicoanalyse deed. Uit onderzoek bleek echter dat ook deze onderneming risicoanalyse nog onvolledig had gepositioneerd. Kon, om te beginnen, het risico op verlies van mensenlevens goed worden meegewogen als astronauten, zoals het geval was, hierin geen stem hadden? Daarnaast bleek uit het onderzoek dat ook de technici op de werkvloer in het hele risicoanalyseproces niet waren gekend. Toch hadden zij de risico's die werden gelopen, en die te maken hadden met het wel of niet bevriezen of flexibel blijven van bepaalde ringen om de brandstoftanks, maar liefst honderd keer hoger ingeschat dan de dames en heren achter de bureaus. De oorzaak van het ongeval was, dat een correct gegeven signaal, conform de procedure, over de te lage temperatuur van de ringen compleet werd genegeerd. Althans, NASA kon op dat moment niet gebruiken dat de vlucht niet zou doorgaan, omdat dat te veel geld zou hebben gekost."

Nog meer valkuilen

Volgens Ierschot zijn er nog tal van andere valkuilen voor beleidsmedewerkers bij risicomanagement. Een niet-structurele aanpak is er een. Er moet aandacht zijn voor alle relaties in de keten, binnen en buiten het departement. Onvoldoende documentatie is er ook een. Veel beleidsmedewerkers zijn niet goed thuis in het fenomeen risicobeoordeling en -management. De 'lonkende horizon' is een valkuil. Dat wat het beleid belooft, is veel interessanter dan een vertragende risicoanalyse die de zaken alleen maar minder rooskleurig kan maken. Partieel risicomanagement: wie een stap overslaat, maakt een grote fout. Doorbreking van het risicomanagementsysteem van bovenaf, onvoldoende betrokkenheid van de uitvoering erbij, onvoldoende support vanuit de leiding voor risicomanagement: allemaal valkuilen voor beleidsmedewerkers. "En tot slot," aldus Peter Ierschot, "wees niet te lankmoedig wanneer een risico zich daadwerkelijk manifesteert. Zeg niet: het zal wel loslopen, laten we maar doen alsof onze neus bloedt."

Peter Ierschot: "Ik weet zeker dat risicomanagement, mits goed toegepast, een heleboel ellende in het verleden had kunnen voorkomen en dat het in de toekomst nog veel ellende zal gaan voorkomen."

Verschenen in: Congresverslag Rijksacademie voor Financiën en Economie

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl