Geen gesleutel aan de Grondwet

Tot 1996, toen de Kaderwet Adviescolleges in werking trad, telde de Onderwijsraad meer dan tachtig leden. Heel het onderwijsveld was erin vertegenwoordigd, met afdelingen voor lager onderwijs, voortgezet onderwijs, beroepsonderwijs etcetera. Nu telt de Onderwijsraad zeventien leden, die op grond van hun expertise of ervaring in de raad zijn benoemd. De raad wordt door een bureau met negen stafmedewerkers ondersteund en is in de Nassaulaan in Den Haag gehuisvest. Fons van Wieringen is sinds 2001 voorzitter van de Onderwijsraad.

Schoolstrijd

Honderd jaar geleden kwam het onderwijs in Nederland in een maatschappelijke stroomversnelling. Het was een tijd waarin nieuwe vervoersmiddelen en nieuwe weg- en waterwegen het lokale en regionale isolement doorbraken. Meer mensen gingen onderwijs volgen. Wel moest het onderwijsstelsel dringend worden aangepast, wat structuur, organisatie, inhoud en onderwijsmethoden betreft, om aan de eisen van de nieuwe tijd te kunnen voldoen. Juist in die jaren ook speelde een hevige politieke strijd, de schoolstrijd. Deze ging om de financiële gelijkberechtiging van openbaar en bijzonder onderwijs, met de vrijheid van richting en inrichting als inzet. In de Grondwet van 1848 was vrijheid van onderwijs weliswaar gegarandeerd, en katholieken en protestanten mochten dus hun eigen scholen stichten, maar de overheid wilde daar niet aan meebetalen. De katholieken en antirevolutionairen wilden dat de overheid ook bijzondere scholen ging subsidiëren, maar de liberalen waren daar fel op tegen. De wijziging van de Grondwet in 1917, met name met betrekking tot artikel 23 (zie de kadertekst), bracht uiteindelijk 'pacificatie'. Een jaar later kreeg het onderwijs voor het eerst een eigen minister. Tot dan was het slechts een aandachtsgebied bij Binnenlandse Zaken geweest. Nog een jaar later, in 1919, werd de Onderwijsraad ingesteld.

Het gebroken ruitje

"Na de oprichting heeft de raad twee taken in het bijzonder uitgewerkt," aldus Van Wieringen, "enerzijds het adviseren over vernieuwing van het onderwijs in het algemeen en anderzijds het bewaken van een goede toepassing van de Grondwet, dus de gelijke bekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs. Deze financiële gelijkberechtiging had nogal wat voeten in aarde, met name in die tijd ook hoe je verschillende onderdelen van de materiële bekostiging precies moest berekenen. Maar ook in latere jaren is artikel 23 over de vrijheid van onderwijs altijd een belangrijk onderwerp voor de raad geweest en dat is het nu nog." De gelijkbekostiging van openbaar en bijzonder onderwijs werd in het verleden nogal eens als een bevoordeling van het bijzonder onderwijs ervaren. Het klassieke voorbeeld daarbij is, dat als op een openbare school een kapot ruitje werd vervangen, ook de bijzondere school de reparatiekosten vergoed kreeg. "Artikel 23 heeft een symboolfunctie," zegt Van Wieringen. "Er worden vaak dingen aan toegeschreven die als zodanig met de tekst van het artikel of een specifieke uitleg ervan niet zo veel hebben te maken. Maar dan is er een bepaalde onvrede en schrijft men dat toe aan artikel 23. Inmiddels hebben wat dat betreft al aanpassingen plaatsgevonden. Voor het gebroken ruitje op de openbare school bijvoorbeeld krijgt de bijzondere school alleen onder gelijke omstandigheden ook een vergoeding." Nog steeds wordt geregeld een beroep op de Onderwijsraad gedaan om de in 1917 bereikte pacificatie te handhaven. De raad heeft op dat punt weliswaar geen rechtsprekende functie, maar de adviezen tellen zwaar. Van Wieringen: "Een gemeente heeft bijvoorbeeld een bijzondere school waar ook veel leerlingen van andere gemeenten op zitten. Die gemeente is verplicht om in de huisvesting te voorzien en moet er bijvoorbeeld een lokaal bij bouwen, maar zou dat misschien liever niet willen doen en die leerlingen eigenlijk willen weigeren. Je hebt dan dus een probleem in de sfeer van decentralisatie van huisvesting en ook dat heeft weer te maken met de vrijheid van onderwijs en met de bevoegdheden van gemeenten en van bijzondere-schoolbesturen en openbare-schoolbesturen. Op verzoek van B&W of van de gemeenteraad, maar ook een schoolbestuur kan dat bij ons aanhangig maken, adviseren wij daar dan over."

Niet aan sleutelen

In 2002 heeft de Onderwijsraad artikel 23 van de Grondwet nog eens grondig geëvalueerd en daarbij beoordeeld of het nog bij de tijd is. Van Wieringen: "De conclusie was dat het op zichzelf niet hoeft te worden gewijzigd. Wel zou een aantal aanpalende zaken kunnen worden veranderd. Een heftig punt op dit moment is de segregatie, dus het spreidingsbeleid en het ontstaan van zwarte en witte scholen. Wordt segregatie nou door de Grondwet bevorderd? Ik denk dat de Grondwet daar neutraal in is. Met betrekking tot segregatie kun je wel wat dingen doen, maar op zichzelf is daar niet een wijziging van de Grondwet voor vereist. De Onderwijsraad heeft voorgesteld om de gemeenten een bevoegdheid te geven om samen met de schoolbesturen in de omgeving afspraken over spreiding te maken. Dat mogen dan geen afspraken op grond van etniciteit zijn, maar wel afspraken op grond van achterstanden. Dat voorstel is niet helemaal overgenomen, maar toch zou je langs die weg iets aan segregatie kunnen doen - voorzover dat nog mogelijk is. In Amsterdam en Rotterdam heeft ook dat geen zin meer, maar in kleine of middelgrote gemeenten is er feitelijk nog iets te spreiden en daar zou dat toch wel nuttig kunnen zijn." Van Wieringen vindt artikel 23 van de Grondwet een waardevol uitgangspunt en acht gesleutel eraan een hachelijke zaak. Hij zegt: "Een aantal principes achter de Grondwet hebben we altijd verdedigd en zullen we waarschijnlijk ook altijd blijven verdedigen. Die principes zijn dat we een systeem hebben dat uit openbare en bijzondere scholen bestaat en waarin mensen het initiatief kunnen nemen om zelf een school op te richten, waar dan natuurlijk bepaalde voorwaarden van deugdelijkheid en onderzoek naar de bekwaamheid van de leraren tegenover staan. Het is in essentie ook een systeem wat bepaalde rechten van minderheden garandeert, hoe vreemd wij die minderheden misschien ook vinden. Dit is een bepaalde manier van denken die Nederlanders al eeuwen hebben gehad, dus niet alleen sinds de pacificatie, en ik denk niet dat velen daar gemakkelijk afstand van zouden doen. En zou dat wel het geval zijn, dan is het goed dat de Grondwet verder kijkt dan op enig moment aan de orde is en aangeeft dat we altijd bepaalde minderheden bepaalde rechten hebben gegeven, ook al zouden we het niet eens zijn met wat die minderheden specifiek vinden. Natuurlijk zit daar een grens aan - een minderheid kan niet de gekste dingen gaan doen. Het moet natuurlijk wel passen binnen de algemene kaders die we hanteren, zoals de andere artikelen in de Grondwet, het Wetboek van Strafrecht en de principes van de democratische rechtsstaat en de rechtsorde. Daar liggen natuurlijk de condities voor hoe dat moet worden vormgegeven."

Klanten tevreden?

In artikel 23 van de Grondwet zijn ook 'eisen van deugdelijkheid' aan de orde en daarom heeft de Onderwijsraad, vanuit zijn taak een goede toepassing van het artikel te bewaken, ook de kwaliteit van het onderwijs van oudsher op de agenda staan. Van Wieringen: "Dan gaat het vaak om de bewaking van die kwaliteit en een van de instrumenten daarvoor is de Inspectie van het Onderwijs. We hebben daarom grondig over de Wet op het onderwijstoezicht geadviseerd, maar ook op andere onderdelen kijken we vaak naar de kwaliteit van het onderwijs. Kwaliteit is natuurlijk een ruim begrip. Het is niet alleen de kwaliteit van het onderwijsprogramma, maar ook de kwaliteit van de leraren. Ook heeft het te maken met de tevredenheid van de afnemers van het onderwijs. Vinden zij de kwaliteit voldoende? Een mooi voorbeeld onlangs betrof de vakanties. Ouders zijn ongelukkig met de lange vakanties en op zichzelf is tevredenheid van ouders ook een kwaliteitscriterium. Als klanten ontevreden zijn, is er reden om daar wat aan te doen." De Onderwijsraad heeft over dit onderwerp, de vakanties, geen advies op het programma staan. Van Wieringen legt uit dat het een complexe materie is, waarbij ook de stress bij leraren en de netto-leertijd voor de leerlingen in het geding is. Wel bracht de Onderwijsraad, ten aanzien van de kwaliteit van het onderwijs, in de zomer van 2004 een advies uit met betrekking tot de examinering in het hoger onderwijs. De eindbeoordeling, zo luidt het advies samengevat, moet ook door anderen dan alleen de eigen docent plaatsvinden. Is een dergelijk advies niet in de eerste plaats een advies aan het onderwijsveld zelf in plaats van een advies aan de minister? "Deels," zegt Van Wieringen, "en deels ook niet."

Minister versus veld

"De universiteiten en hogescholen zijn autonoom," licht Van Wieringen toe, "en moeten in zekere zin zelf bepalen hoe ze hun examens inrichten. Toch regelt de wet vanouds op verschillende manieren toezicht, onder meer via de examencommissies. De samenstelling, de werking en de bevoegdheden hiervan worden in de wet geregeld, dus daar kan de minister altijd naar kijken. Er zijn ook wel een paar redenen om daar wat aan te doen. Wij zeggen bijvoorbeeld dat het niet verstandig is als de eindbeoordeling van een opleiding door alleen de docent zelf plaatsvindt. Je zou daar altijd een tweede beoordelaar bij moeten hebben. Dit is iets wat de minister als zodanig niet regelt, maar dat regelt de instelling zelf. In de examencommissies zit echter ook in heel veel gevallen een manager en managers zijn in bekostiging geïnteresseerd en moeten een goede exploitatie realiseren. Het aantal afgegeven diploma's heeft gevolgen voor de bekostiging en dat kan dus een oneigenlijk iets teweegbrengen. Daarvan vind ik wel dat het duidelijk een taak voor de minister of de staatssecretaris is om erop te wijzen dat het tot een vermenging van belangen kan leiden en dat een manager daarom niet in een examencommissie moet zitten. Instellingen kunnen daar zelf ook wel alert op zijn, maar ik vind het toch typisch een verantwoordelijkheid van een bewindspersoon. Die is immers voor het bekostigingssysteem verantwoordelijk en we kunnen natuurlijk niet hebben dat het bekostigingssysteem de kwaliteit van het onderwijs negatief zou gaan beïnvloeden." Het desbetreffende advies van de Onderwijsraad was dus aan de minister gericht - en de raad kan ook wettelijk uitsluitend de bewindslieden van OC&W en de beide Kamers adviseren - maar Van Wieringen geeft toe dat het aan het onderwijsveld is om het goed op te pakken. "Daar zitten nog twee aspecten aan," zo zegt hij. "Het eerste is dat als de minister iets wil bereiken, zij vaak de medewerking en het draagvlak in het veld nodig heeft. Adviseren wij iets wat draagvlak heeft, dan is dat dus voor de minister ook aantrekkelijk. Het tweede is dat de minister vroeger als het ware de centrale figuur in het onderwijs was, alles liep via de minister of het departement, maar door decentralisaties en het toekennen van bevoegdheden aan scholen is dat natuurlijk gewijzigd. De scholen en de grote schoolbesturen, die zich ook gezamenlijk hebben georganiseerd, zijn zelf de spelers op het veld geworden en hebben zelf een belangrijkere rol in het beleidsveld gekregen. Adviseren wij nu iets aan de minister, dan moeten we natuurlijk goed naar dat totale veld kijken en naar wat anderen vinden en doen."

Toegankelijkheid

Naast de aandachtsgebieden van oudsher zijn er voor de Onderwijsraad in de loop van de jaren nieuwe thema's bijgekomen, zoals in de jaren zeventig de externe democratisering van het onderwijs, in de zin van de toegankelijkheid ervan. Deze ontwikkeling werd door KVP-voorman dr. G.H. Veringa in gang gezet, van 1967 tot 1971 minister van Onderwijs en Wetenschappen in het kabinet De Jong. Van Wieringen: "Zijn nota 'Democratisering van het onderwijs' ging over de externe toegang voor alle groepen: jongens, meisjes, regionaal, vanuit sociale milieus enzovoort. Sindsdien is daar heel veel aan gedaan. De verschillen tussen jongens en meisjes zijn nagenoeg verdwenen. Sterker nog, meisjes doen het gewoon beter. Regionale verschillen zijn er nog wel, bijvoorbeeld in de deelname aan speciaal onderwijs. Op dat punt is nog steeds wat te winnen. Wat sociale milieus betreft, is, laat ik zeggen, wat er aan talent aan de autochtone kant is, wel geactiveerd. In het hoger onderwijs zou dat nog beter kunnen, want daar is de deelname nog steeds te gering, maar dat hangt met de studiefinanciering samen. Aan de etnische kant is natuurlijk nog veel goed werk te doen. Met betrekking tot kinderen van allerlei etnisch-culturele minderheden is toegankelijkheid, en ook activering, nog een belangrijk vraagstuk voor de raad en dat blijft het ook. Een vraag in dit verband is bijvoorbeeld wat je met twee- en driejarigen moet doen. Mag de overheid op dat gebied interveniëren? Mag de overheid tegen die kinderen zeggen: jullie komen straks op vierjarige leeftijd met een taalachterstand op de basisschool en dus gaan we daar nu vast aan werken? Sommigen vinden dit de ouderlijke verantwoordelijkheid, maar de school komt straks wel in aanraking met die achterstand. Misschien moet er daarom toch eerder mee worden begonnen, bijvoorbeeld via medisch-opvoedkundige bureaus of dat soort instellingen, dus indirect. Het probleem doet zich ook in het beroepsonderwijs voor. Deze groepen jongeren halen de startkwalificaties niet en dus moeten we misschien daar ook op een bepaalde manier proberen in te grijpen. Datzelfde geldt voor de deelname van studenten uit etnisch-culturele minderheden aan het hoger onderwijs, ook dat moet worden gestimuleerd. In dat kader gebeurt ook al heel veel en dat kan misschien altijd beter en meer, maar ik ben daar niet somber over. Ik heb de indruk dat we op dit gebied al heel veel hebben geleerd."

Actuele thema's

Europees burgerschap, levenslang leren en marktwerking zijn voorbeelden van de meest actuele thema's in de adviezen van de Onderwijsraad. "We proberen de raad in de belangrijkste debatten op onderwijsgebied tijdig een voorzet te laten geven," zegt Van Wieringen. "Ook hebben we naar aanleiding van Fortuyn naar de maatschappelijke onvrede gekeken die zich op die manier heeft geuit en die we niet goed hebben waargenomen. Is er ook in het onderwijs een soort onderstroom die we niet opvangen? In dat kader hebben we naar de bezorgdheid van ouders, leerlingen en leraren gekeken. Welke zorgen leven bij hen en zijn scholen voor dat type zorgen niet ontvankelijk genoeg? Zouden we daar meer aan moeten doen?" Ten aanzien van het onderwerp burgerschap adviseerde de raad om in de wet op te nemen dat het onderwijs mede op de bevordering van burgerschap gericht moet zijn. De minister heeft dit advies overgenomen voor het basisonderwijs en het voortgezet onderwijs, maar (nog) niet voor het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs. Wat de opvolging van de adviezen betreft, heeft de raad in het algemeen volgens Van Wieringen "absoluut niet te klagen". Hij zegt: "De minister neemt onze adviezen heel serieus en ze reageert altijd snel. In eerste instantie stuurt ze het advies met een korte brief naar de Kamer, met een eerste oordeel, en daarna reageert ze uitgebreid. Naar aanleiding van onze adviezen over burgerschap en over die bezorgdheden op scholen, en recent over bureaucratisering in het onderwijs, heeft de minister uitgebreide reacties naar de Kamer gestuurd. Dit zijn dan ook adviezen die met haar prioriteiten hebben te maken en waar ze wat mee aan kan, maar soms ook blijft een advies wel eens een tijdje liggen. Dit was bijvoorbeeld het geval met ons advies over de gewichtenregeling, dus met betrekking tot de toekenning van achterstandsgelden. Voor kinderen van allochtone ouders krijgen scholen bijna een dubbele bekostiging en wij hadden daarvoor een andere manier van berekenen voorgesteld. Door die in te voeren zou het geld een beetje van de steden naar de omliggende gebieden verschuiven en dat is politiek heel lastig. Daarom blijft zo'n advies dan even liggen. Ook ons advies over de kindertoets voor zes- of zevenjarigen - in de volksmond was het al gauw de kleutertoets voor vierjarigen - is niet overgenomen. Bij beide adviezen hadden we goed ingeschat dat we er niet meteen de handen voor op elkaar zouden krijgen, maar toch adviseren we dan wat volgens ons het beste voor het onderwijs is. Soms immers krijgen we niet meteen gelijk, maar later wel. In het verleden heeft de Onderwijsraad bijvoorbeeld een advies over leerstandaarden uitgebracht, met een soort minimum waaraan kinderen op het gebied van taal en rekenen moeten voldoen. De Algemene Onderwijsbond AOb wilde dat destijds absoluut niet - hoe kónden we het bedenken - maar is daar later toch van teruggekomen en heeft toen een ander standpunt ingenomen. Ik denk dat dit ten aanzien van de kindertoets ook zal gebeuren. We zullen zien."

Kadertekst: Artikel 23 van de Grondwet

Artikel 23 van de Grondwet stelt dat het onderwijs 'een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering' is (artikel 1). Het geven van onderwijs is vrij, maar wel moet er toezicht van de overheid mogelijk zijn, evenals onderzoek naar 'de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven' (artikel 2). Het openbaar onderwijs wordt bij de wet geregeld, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging (artikel 3). In elke gemeente zorgt de overheid voor openbaar lager onderwijs in een voldoende aantal scholen (artikel 4). De eisen van deugdelijkheid aan het geheel of deels 'uit de openbare kas te bekostigen onderwijs' worden bij wet geregeld, met inachtneming van de vrijheid van richting voor zover het bijzonder onderwijs betreft (artikel 5). Deze eisen worden voor het lager onderwijs zodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het openbaar onderwijs en van het bijzonder onderwijs dat geheel uit de openbare kas wordt bekostigd, even afdoende wordt gewaarborgd (artikel 6). Het bijzonder lager onderwijs dat aan de wettelijke voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd (artikel 7).

Verschenen in: ABP Wereld (2005)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl