"Financiële mensen: ga naar de werkelijkheid!"

Saskia J. Stuiveling (1945, Hilversum) studeerde aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Ze deed eerst rechten, maar nadat ze als student-assistent had meegewerkt aan de oprichting van de studierichting bedrijfskunde, studeerde ze daarin af. "In die tijd werd het voor mij duidelijk welke kant ik op wilde," vertelt ze. "We waren de eerste groep, van zo'n dertig studenten, en werden voor het bedrijfsleven opgeleid. Maar ik wilde juist de technieken van het bedrijfsleven onder de knie krijgen om ze in de publieke sector te gaan gebruiken. Ik vond het jammer dat de beste technieken voor de particuliere sector gereserveerd bleven, terwijl de bevolking het toch verdient om juist met die beste technieken te worden bediend." Na haar studie was zij eerst zelfstandig organisatieadviseur voor non-profitorganisaties, vervolgens organisatieadviseur in dienst van de VNG en daarna maar liefst zeven jaar lang de naaste beleidsmedewerker van André van der Louw, destijds burgemeester van Rotterdam.

Volhouden

Na deze periode in Rotterdam, waar zij overigens nog steeds woont, verlegde Saskia J. Stuiveling haar werkterrein naar Den Haag. In 1981 werd zij lid van de Eerste Kamer voor de Partij van de Arbeid, van september 1981 tot mei 1982 was zij staatssecretaris van Binnenlandse Zaken in het tweede kabinet-Van Agt en aansluitend werd zij belast, in dienst van de Tweede Kamer, met de coördinatie van de parlementaire RSV-enquête. In 1984 werd zij benoemd tot lid van het College van de Rekenkamer en sinds mei 1999 is zij president van de Algemene Rekenkamer. Welk advies heeft zij voor hen die nog onderaan de loopbaanladder staan? "Volhouden!" zo zegt ze. "Altijd blijven werken. Je moet het leuk vinden om te werken èn je moet je werk leuk vinden. Ik ben iemand die graag voor de publieke zaak werkt. Het maakt niet uit op welke plek, hoewel dit natuurlijk een hele prettige plek is om aan de publieke zaak te werken." Stuiveling vindt verbondenheid met de publieke zaak een noodzakelijke eigenschap voor wie in overheidsdienst werkt. Ze zegt: "Je moet je altijd goed realiseren dat elke euro die je uitgeeft, een euro van de bevolking is. Als je niet elke ochtend tegen jezelf zegt dat je die dag weer opnieuw euro's van de bevolking gaat uitgeven, dan ga je denken dat het jouw geld is. Maar zo is het niet. Ik vind dat iedereen die voor de publieke zaak werkt, elke dag moet kunnen uitleggen dat hij of zij de burger waar voor zijn euro geeft!"

Onmogelijke opdrachten

Helaas, daar schort het nogal eens aan: door een hoge beleidsproductie binnen de rijksoverheid en een uitvoering die dan tekortschiet? "Wat er in de eerste plaats mis is," zo reageert Stuiveling meteen, "is dat je het probleem op die manier beschrijft. Het beleid is zogenaamd allemaal in orde en de uitvoering schiet tekort. Als het beleid dingen van de uitvoering vraagt die de uitvoering niet aankan, schiet het beleid tekort!" Zij stelt dat pas van een geslaagde aanpak sprake kan zijn wanneer vier factoren bij elkaar passen: beleid, geld, mensen en tijd. Wanneer een van deze factoren niet passend is te krijgen, is er een onmogelijke opdracht aan de uitvoering gegeven. In maart 2003 heeft de Rekenkamer dertig eigen rapporten nog eens langs deze vraagstelling gelegd: er was kritiek op de uitvoering, maar had die uitvoering überhaupt wel beter kunnen zijn?

Bakfout

"Deden we zelf niet mee aan het formuleren van onmogelijke opdrachten?" aldus Stuiveling. "Het is natuurlijk lastig om te blijven zeggen dat de uitvoering beter moet, terwijl je in feite voortdurend het gevoel hebt dat de uitvoering niet beter kan, omdat de omstandigheden waaronder de mensen moeten werken, daar niet naar zijn. Als je dan, ook als Rekenkamer, dat alleen maar blijft zeggen, verlies je natuurlijk aan effectiviteit. Onder meer daarom zijn we naar die onderzoeken teruggegaan om te kijken of er niet een 'bakfout' in het geheel zit, in die zin dat de uitvoering stelselmatig onuitvoerbare opdrachten krijgt. En op het moment dat je het over onuitvoerbare opdrachten hebt, moet je dus naar de opdrachtgever gaan, want die is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de opdrachten. Wij hebben moeten constateren dat eigenlijk al die opdrachten niet uitvoerbaar zijn. De optelsom van alle beleid past niet bij de mogelijkheden die er zijn om het uit te voeren."

VBTB een marathon

Stuiveling is beslist in haar opvatting over de wijze waarop departementen zich op dit gebied kunnen verbeteren. "Door een aantal dingen waar ze nu mee bezig zijn met wat meer urgentie te doen," zo stelt ze. "Bijvoorbeeld VBTB. Zodra je beleid en uitvoering samen in het VBTB-systeem hebt zitten, disciplineert dat enorm om geen onmogelijke opdrachten meer te geven. En dan kan het niet meer zo uit de hand lopen als het nu in de hele rijksdienst structureel in onze ogen uit de hand is gelopen. Wie het VBTB-systeem op een volwassen manier gebruikt, begroot op resultaten en kijkt wat er voor die resultaten moet gebeuren. Als je dan de middelen niet hebt om die resultaten te halen, zul je de resultaten naar beneden moeten bijstellen." Saskia Stuiveling waarschuwt voor een verslappende aandacht voor VBTB. "We hebben van tevoren gezegd dat het een marathon is en dat je dus een marathonmentaliteit moet hebben. Wie straks de laatste meters niet heeft afgelegd, heeft de marathon niet gelopen. Ik zou het ontzettend betreuren als mensen dit project niet zouden afmaken."

Bezuinigingen een kans

Om van VBTB een succes te maken, zo constateert Stuiveling, is het noodzakelijk dat financiële medewerkers en beleidsmedewerkers goed communiceren en samen optrekken. Binnen de rijksoverheid is het echter een 'major problem' om deze werelden bij elkaar te krijgen. Ze zegt: "Mijn boodschap aan financiële mensen is: praat met beleidsmensen en ga naar de werkelijkheid. Laat je niet opsluiten in je eigen kantoor, want dat is de grootste fout die je kunt maken." Samenhang tussen beleid en geld is volgens haar extra gewenst nu de bezuinigingen van Balkenende II zich hebben aangediend. Ze zegt: "Los van de richting van die bezuinigingen zie ik ze vooral als een kans om niet alleen maar weg te strepen, maar om ook een reëel herontwerp te maken. De factor geld wordt weggehaald uit een puzzel die toch al niet klopte en die dus alleen nog maar minder zal kloppen. Wat ons betreft heeft men daarom nu de kans om met de technieken van VBTB de verwachtingen naar een realistisch niveau bij te stellen. Het is een kans om de rijksdienst op te schonen en om er de valse lucht uit te halen, een kans om afscheid te nemen van een aantal prachtige ambities die toch al niet werden uitgevoerd. Als ik politicus was, zou ik die kans aangrijpen."

Politieke bedrijf

Politicus is Saskia Stuiveling niet meer, althans niet in haar functie van president van de Algemene Rekenkamer. De drie leden van het College van de Rekenkamer zijn immers door de Kroon benoemd, na een selectie door de Tweede Kamer, waarbij slechts een lichte politieke toets hoort. Zo wordt voorkomen dat alle leden van het College dezelfde politieke achtergrond hebben. Het is echter geen item in de beraadslagingen van het College, want die zijn 'apolitiek'. Stuiveling: "Wat wel aan de orde komt, is het politieke bedrijf. Zijn de besluitvormingsmechanismen in staat om de vraagstukken waar we voor staan, aan te kunnen? Kan het hele politieke bedrijf nog wel goed functioneren, gezien de problemen van deze tijd? Wij hebben daar zorgen over. We zien dat de politieke besluitvormingsprocessen veel trager gaan dan allerlei ontwikkelingen in de maatschappij, bijvoorbeeld internationalisering. Daarnaast heeft de overheid niet meer een duidelijke contour. Veel zaken in Nederland gebeuren op het snijvlak van de publieke sector, de semi-publieke sector en de particuliere sector. Het wordt steeds vager wat de overheid doet en wat de rest doet. Dat betekent dat allerlei voor de bevolking belangrijke dingen zich buiten de mogelijkheden van de politieke besluitvorming afspelen. Ook daar zie je dat die aansluiting niet meer helemaal goed is. Wij maken ons daar echt zorgen over."

Overbodig?

Eén vraag rest dan nog. Wat is gelet op alle overige controle-instrumenten binnen de overheid nu nog het bestaansrecht van de Algemene Rekenkamer? Wordt het onderhand geen overbodige instelling? "Ik wou dat we overbodig waren," zegt Saskia Stuiveling, "maar ik vrees dat we dat niet zijn. Het is wel onze ambitie dat het systeem zonder ons kàn functioneren. Het is niet onze ambitie om een onderdeel van het systeem te zijn en om het van binnenuit te verbeteren, maar wel om onszelf inderdaad overbodig te maken. Het liefst zouden we glimlachend door de gangen lopen, schouderklopjes uitdelen en overal zeggen: keurig! keurig! - klopt! klopt! Helaas is dat niet het geval. Het is niet zo dat de Nederlandse overheid slècht functioneert, maar op het geheel hebben we toch nog wel wat commentaar!"

Kaderteksten

Rekenkamermoe

Daar heb je die Rekenkamer ook weer? De departementen lijken Rekenkamermoe! "Dat hoor ik ook wel eens," beaamt Saskia Stuiveling. "Doen we niet te veel? Dat is zo. Alleen zijn de laatste twee jaar niet representatief geweest. Wij hebben de opvatting dat we bijvoorbeeld in een periode van een demissionair kabinet of een kabinetsformatie even onze mond moeten houden. De politieke agenda wordt dan helemaal door de eigen processen van de politiek beheerst en niet door wat er in het land gebeurt en hoe het beleid en de uitvoering in elkaar zitten. Ondertussen gaat het werk hier wel door, dus we hadden veel onderzoek klaar, maar we konden er niet mee naar buiten. Toen dat wel kon, moest de pijplijn even leeg. Nu zijn we weer op een normaal tempo en in 2004 zullen we ook weer een normale productie hebben, zo veel mogelijk verdeeld over het jaar en over de verschillende departementen."

Factor tijd

Binnen de overheid is er onvoldoende afstemming tussen beleid, geld, mensen en tijd. Saskia Stuiveling: "Vaak wordt de factor tijd helemaal veronachtzaamd. Er wordt dan een oplossing voor 2004 gegenereerd, maar omdat middelen of mensen ontbreken, komt die oplossing pas in 2010 beschikbaar. Dan is het probleem allang anders en past de oplossing dus niet meer bij het probleem. Ondertussen wordt er wel aan gewerkt en lijkt het ook alsof er adequaat aan wordt gewerkt, maar dat is dus niet zo. Het heeft absoluut geen zin om in 2003 een oplossing voor 2010 te genereren. Wat dat betreft is de Rekenkamer niet alleen op geld gefocust, maar zeker ook op de factor tijd."

Agentschappen

Volgens Saskia Stuiveling geeft VBTB goed zicht op de uitvoerbaarheid van beleid. Is agentschapvorming in dat kader ook een goed instrument? Stuiveling: "Alles dat disciplineert, ook agentschapvorming, om beleid en uitvoeringscapaciteit op elkaar af te stemmen, kan er in principe toe bijdragen dat de valse lucht uit het systeem wordt geperst. Tegelijkertijd moet je oppassen dat je niet een aantal kerstballen mooi oppoetst, maar de boom dood laat gaan. De agentschappen hebben een beetje de neiging om los van de boom het eigen stoepje schoon te vegen. Dan is dat stukje wel in orde, maar is het gezond voor de boom? Die verhouding wordt niet echt goed in de gaten gehouden."

Verschenen in: Kwartier, magazine van de Rijksacademie voor Financiën en Economie (2003)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl