Over opdrachtgevers en opdrachtnemers: Thom de Graaf en Hans Strikwerda

De eerste vraag van Mark Frequin was voor Thom de Graaf. Waarom plaatste hij het onderwerp externe inhuur telkens weer op de agenda? Wat was zijn zorg?

"Het is eigenlijk een 'life time quest' van mij," aldus Thom de Graaf. "In 1996 heb ik samen met PvdA-fractielid Rick van der Ploeg vragen gesteld over de omvang van het bedrag dat met advieswerk was gemoeid. Wij hadden signalen gekregen dat daar op een weinig rationele manier mee werd omgesprongen. Overigens herinner ik mij uit mijn eigen ambtelijke periode, eind jaren tachtig, begin jaren negentig, dat mensen die onder druk van allerlei operaties bij de overheid weggingen, vervolgens voor min of meer dezelfde werkzaamheden extern werden ingehuurd. Toen ik dat soort verhalen ook als Kamerlid hoorde, vond ik het tijd dit aan de orde te stellen en te vragen wat de overheid aan de inhuur van externen kwijt was. Dat begon toen met een debat over geld. We hadden het nog helemaal niet over het waarom van externe inhuur. In 1998 heb ik bij de formatie het onderwerp weer ter sprake gebracht en is er een taakstelling gekomen, maar of toen daadwerkelijk een reductie of in ieder geval een rationalisatie heeft plaatsgevonden, is niet hard te maken. Daarom heb ik in 2002, bij de begroting voor 2003, nog eens gevraagd om externe inhuur inzichtelijk te maken en liefst niet alleen op de zogenoemde personeelsartikelen, maar ook op de programmabudgetten. Dat laatste blijkt heel moeilijk te zijn, want dan moet je de totale begrotingssystematiek veranderen. Vervolgens heb ik, toen ik minister was, besloten om externe inhuur niet alleen financieel, maar ook inhoudelijk te gaan bekijken."

Dit was de aanleiding voor het project 'Meer Focus op Externe Inhuur', een onderdeel van het programma Andere Overheid. Wat zijn daarin voor u de kernbegrippen?

De Graaf: "Ik heb vaak het woord rationalisatie gebruikt. Daarmee bedoel ik dat u moet leren om op een logische en verstandige manier een aantal zaken te beoordelen. Kunt u het niet zelf? Huurt u niet te gemakkelijk om verkeerde redenen externen in? Hebt u het in eigen huis of rijksbreed goed georganiseerd? Misschien hebt u de capaciteit niet in uw eigen organisatie, maar zijn de mensen er elders wel, alleen is er niet voor gezorgd dat er een fatsoenlijke pool is. Besluit u vervolgens iemand in te huren, weet dan goed welke vraag u gaat stellen en bijvoorbeeld ook wanneer de opdracht klaar moet zijn. Wanneer dit consequent wordt volgehouden en goed wordt georganiseerd, dan leidt dat naar mijn vaste overtuiging niet alleen tot een rationalisatie, maar waarschijnlijk ook tot een reductie van de omvang van de kosten."

Hans Strikwerda, u bent door Management Team aangewezen als de meest invloedrijke consultant, maar in datzelfde Management Team geeft u nogal af op uw collega's. Waarom?

"We moeten terug naar de vraag wat nu eigenlijk de maatschappelijke functie van de externe adviseur is. Daar is een hele grote verwatering in opgetreden. Rond 1996 ontstond in het bedrijfsleven een enorme bubbel in de inhuur van externen. Analyseer je nu waarom dat eigenlijk was, dan blijkt dat het vaak weinig met echt advies had te maken, maar veel meer met de angst dat het bedrijf de groei niet zou kunnen bijbenen. Daarom werden mensen ingehuurd, werd capaciteit ingehuurd, waarbij de prijs er niet toe deed en er ook geen diagnose werd gesteld en er geen onafhankelijk oordeel was. In wezen was het verkapt uitzendwerk. Ik denk dat dit bij de overheid vaak niet anders is geweest. Voor mij is de kernfunctie van de adviseur dat hij een groep mensen, een bedrijf, een organisatie helpt om problemen waar zij zelf niet uitkomen of kunnen komen, door analyse en door de inbreng van kennis en andere inzichten toch weer tot een oplossing te brengen en om zo weer tot ontwikkeling en groei te komen. Dat is de kern van de zaak."

Is de rol van de opdrachtgever in de publieke sector anders dan in de private sector?

Strikwerda: "Om te beginnen is er het vraagstuk van loyaliteit. Wanneer ik een bestuursvoorzitter moet adviseren, dan heb ik altijd het conflict of ik loyaal ben aan de bestuurder als persoon of loyaal aan de bestuurder in zijn verantwoordelijkheid jegens de vennootschap waarvan hij bestuurder is. Dat is best wel eens spannend. Als coach ben je natuurlijk loyaal aan de persoon, maar meestal zit ik aan de vennootschappelijke kant. Bij de overheid gebeurt het dat de ambtenaar een uitgesproken loyaliteit van de adviseur vraagt aan de persoon van die ambtenaar, terwijl ik denk dat het om het publieke belang gaat. Naar mijn mening moeten externen juist dat publieke belang steeds voor ogen houden. Vorig jaar kreeg ik bijvoorbeeld van het ministerie van Economische Zaken de vraag om het zoveelste rapport over de splitsing van de energiebedrijven te schrijven. Toen las ik in de krant dat de minister al had gezegd dat er duurzaamheid, substainability etcetera van de energievoorziening moet zijn. Ik denk dan: er werken daar zo'n dertigduizend mensen, een hoge arbeidsproductiviteit, dus pas vanuit een sociaal-economische doelstelling die we in dit land nog steeds hebben afgesproken, met betrekking tot werkgelegenheid, groei etcetera, heb je de totale problematiek. Ik merkte daarom naar de ambtenaren op, dat de vraagstelling die mij werd voorgelegd, veel te beperkend was en dat zelfs de beleidsformulering van de minister oorzaak van het probleem was. Ik heb de opdracht aangenomen, uitgevoerd en het rapport is volledig geaccepteerd, maar ik heb wel gezegd: meneer de minister, als u dit vraagstuk van de energievoorziening goed wilt oplossen, moet u om te beginnen de doelstellingen anders formuleren."

Speelden dergelijke gedachten ook een rol toen u om meer focus op externe inhuur vroeg?

Thom de Graaf: "Ik had niet zozeer de focus van de adviseur voor ogen. Ik ga uit van de moraliteit van de adviseur, van de onafhankelijkheid van wat hij te melden heeft en ook van zijn integriteit, dus of hij de opdracht goed kan vervullen. Mijn punt is dat de overheid, althans degene die dat advies wil, zich een paar vragen goed moet stellen. Waar is het advies precies voor nodig? Wat is precies de vraag? Wordt de adviseur gebruikt omdat de oplossing eigenlijk al wel bekend is, maar het stempel van het bureau meer gezag geeft? Dat zou kunnen. Vervolgens is dan de vraag voor de adviseur of hij dat wel moet doen. Of heeft de rijksoverheid de hulp wel in eigen huis, maar even niet paraat? Moet het dan niet beter worden georganiseerd? Dit soort vragen liggen ook aan de basis van de 'Toolkit' die vandaag wordt gepresenteerd. Het feit dat die 'Toolkit' is ontworpen, dat daarover in brede kring is gesproken en ook dat u dit seminar hebt georganiseerd, geeft aan dat het niet meer vanzelfsprekend is dat er een kist met geld beschikbaar is, waarmee een breed assortiment van externe adviseurs kan worden ingeroepen. Het gaat erom dat u goed nadenkt over het waarom daarvan. Een van de maatregelen in dit verband die bij veel mensen in de rijksdienst heel moeilijk lag, was de afspraak om het besluit extern in te huren gedurende twee jaar op het niveau van de DG te leggen. Ik begrijp dat goed, maar het leek ons verstandig om in de lijn de verantwoordelijkheid te creëren dat er een gedegen afweging plaatsvindt."

Strikwerda: "In 1984 ben ik van het ministerie van Economische Zaken naar Philips overgestapt. Destijds werd daar nog bij gezegd: nu zien we je dus de eerste vijf jaar niet terug, ook niet voor lobbykwesties of andere zaken Philips aangaande. Ook pas jaren daarna kwam ik weer voor het eerst binnen de overheid. Natuurlijk had ik op afstand wel dingen gezien, maar niet alle interne ontwikkelingen meegemaakt. Het eerste wat mij toen opviel, was de enorme deskundigheid onder ambtenaren, zowel de innovatieve deskundigheid als gewoon het weten van allerlei zaken, maar ook het willen, dus de mentaliteit om zaken te willen oplossen. Het tweede wat mij opviel, was dat men, eerlijk gezegd wel een beetje terecht denk ik, boos was op externe adviseurs, omdat die toch niet altijd met goede adviezen aankwamen en ook hun kennis niet echt met de ambtenaren wilden delen. Ik denk daarom dat er onder u circuits zijn van mensen die kennis onderling delen, elkaar onderling helpen en daarmee een uitstekend substituut voor externe adviseurs vormen."

Waarom zijn zoveel ambtenaren via een U-bocht weer adviseur geworden?

Hans Strikwerda: "Dat heeft een hele simpele oorzaak: de overheid betaalt de ambtenaren gewoon niet goed genoeg." Thom de Graaf: "Ik geloof niet dat dat de echte reden is. Wat ik wel heb meegemaakt, is dat wanneer iemand door een aantal omstandigheden niet meer in dienst kon worden gehandhaafd, dat dan de gemakkelijkste 'way out' was dat deze meneer zich verzelfstandigde en een soort van afkoopsom in de vorm van een opdracht meekreeg. Zoals het bedrijfsleven destijds op een oneigenlijke manier de WAO gebruikte, gebruikte de rijksdienst dit soort constructies gemakkelijk."

Strikwerda: "Er zit nog een andere kant aan de zaak. Ik was eens in een discussie verwikkeld en ging daarom in het Haagse buurten om te vragen wat er nu eigenlijk aan de hand was. Toen kwam de term 'postzegelmentaliteit' naar boven. Die houdt in dat opdrachtgevers die laag in de organisatie zitten, vanuit hun taken en ambtelijke belangen een opdracht enorm afbakenen - vandaar de term postzegel. Ergens is dat ook wel mooi, maar je moet er vraagtekens bij plaatsen. Want vanuit die mentaliteit gaan deze opdrachtgevers de externe adviseurs als het ware chanteren, door vooraf aan te geven welke uitkomst zij ongeveer willen hebben. Ik moet zeggen dat ik er vervolgens van ben geschrokken hoeveel adviseurs zich door die opdrachtgevers láten chanteren. Het is misschien begrijpelijk, maar zij gaan daarmee voorbij aan hun maatschappelijke opdracht als adviseur. Bovendien constateer ik, en dat moeten we in internationaal perspectief zien, dat er in veel te weinig adviezen een 'thinktank quality' zit en dat dus in veel te weinig adviezen echte nieuwe, innovatieve ideeën naar boven komen. De Amerikanen hebben natuurlijk hele grote 'thinktanks'. Ik vind dat we dat in Nederland niet goed doen. In de jaren tachtig, toen ik zelf opdrachtgever was, gaven we soms ruimte aan adviseurs om met hele wilde ideeën te komen. Er zijn destijds vanuit Economische Zaken allerlei innovatieve projecten voortgekomen, doordat we die ruimte gaven voor 'thinktank quality'-adviezen. Nu echter zie ik te veel afbakening."

Met uitgebreide mantelcontracten en aanbestedingsprocedures hebben we momenteel een keurslijf waarin geen enkele vorm van innovatie meer denkbaar is. Wat hebben we onszelf op dit punt aangedaan?

Thom de Graaf: "Zulke zaken komen uit het traject PIA voort, Professioneel Inkopen en Aanbesteden. Af en toe namelijk krijg ik de kritiek van mensen die adviezen willen hebben, dat ik degene ben die het allemaal zo moeilijk heeft gemaakt. Volgens mij is dat onzin. Nu ik aan de andere kant van de tafel zit, merk ik wel dat aan beide kanten voor elke opdracht een onvoostelbare hoop papier wordt geproduceerd. Als ik zie wat er vanuit de departementen aan stukken komt, over alle voorwaarden waaraan je moet voldoen en zo verder, en als ik dan vervolgens de offertes van de bedrijven zie, dan is dat echt een enorme stapel papier. Daar zijn al duizenden, misschien wel tienduizenden euro's mee gemoeid, voordat je überhaupt voor de vraag komt of je misschien een advies kunt uitbrengen. Ik vind dat een enorme verspilling van energie en tijd en middelen. De vraag is daarom of we, met het oog op risicomijding, niet zijn doorgeschoten in het perfect willen regelen. Ook zijn we misschien doorgeschoten in de angst dat ooit zou kunnen worden gesuggereerd, dat een opdracht te gemakkelijk is verleend, buiten de reguliere kanalen om, op grond van andere overwegingen dan de normale."

Hans Strikwerda: "Aan de opdrachtnemerskant is er een ander probleem, waar u, denk ik, eens heel scherp naar zou moeten kijken. Dat is het vraagstuk van de onafhankelijkheid. De adviseur moet onafhankelijk ten opzichte van de opdrachtgever zijn. Daarom ook heb ik als advies bij Binnenlandse Zaken neergelegd, dat per adviseur, per business unit van een adviesbureau of per adviesbureau wordt bekeken waar die persoon, die business unit of dat bureau zijn inkomsten vandaan haalt. Bureaus die in vraagstukken van de rijksoverheid zijn gespecialiseerd en honderd procent van hun inkomsten bij de rijksoverheid vandaan halen, kunnen naar mijn mening nooit een onafhankelijk advies geven. Zo'n adviseur heeft belang bij geaccepteerd beleid of bij een vervolgopdracht etcetera. Daarom adviseer ik u als criterium te gebruiken dat de adviseur, de business unit of het bureau voor niet meer dan veertig procent van zijn inkomsten afhankelijk van de rijksoverheid mag zijn. Want wat is nu eigenlijk de deskundigheid van externen ten aanzien van organisatievraagstukken van de overheid? Dat zij alles van de overheid weten? Of dat zij ook nog innovaties vanuit het bedrijfsleven of non-profit naar binnen kunnen brengen, dingen kunnen relativeren en andere perspectieven kunnen aandragen? Of laten zij zich een verlengstuk worden van de ambtenaren die de opdracht geven? Vergeet bovendien niet dat onafhankelijkheid altijd een materiële component heeft. Je kunt daar idealistisch over zijn, maar geld beïnvloedt denken. In Nederland heb je drie adviesbureaus op het gebied van 'air traffic' en andere vliegvraagstukken. Er zijn ook drie opdrachtgevers. Dat is natuurlijk een perverse situatie. Zo zijn er ook veel te weinig economische adviesbureaus en gaat de overheid terecht voor een aantal vraagstukken naar Londen, Brussel of Denemarken. Ook zie je dat die adviseurs in hun adviezen elkaar citeren, elkaar de hand boven het hoofd houden en niet kritisch zijn op eerdere rapporten en op eerdere adviezen. Ik durf te stellen dat het hele adviescircuit binnen de rijksoverheid een pervers karakter heeft."

Wat moeten we doen?

Hans Strikwerda: "Uiteraard moeten de adviseurs die aan de overheid adviseren, een aantal zaken weten, bijvoorbeeld over staatsrecht, want ook daar heb ik grote fouten in gezien. Ze moeten echter ook afstand weten te houden. Ze moeten u immers helpen dingen te zien die u zelf niet meer ziet. Het moeten dus mensen zijn die ook elders werken, in het buitenland of in de industrie of in de dienstverlening. Het moeten met andere woorden mensen zijn met relativerende perspectieven, die niet in het koor der ambtenaren gaan meezingen."

Thom de Graaf: "Wat de onafhankelijkheid betreft, heeft de advieswereld zelf een hele belangrijke verantwoordelijkheid. Ik ga uit van de professionaliteit en integriteit van adviseurs. Er zullen altijd personen of bureaus tussen zitten waarvan je achteraf moet vaststellen dat het jammer is dat je daar dat vertrouwen in hebt gehad. Grofweg echter gaat het om professionals die zich realiseren dat als ze te gemakkelijk een advies geven en te gemakkelijk met de opdrachtgever meebuigen, dat dit dan tegen hen gaat werken, ook als het gaat om hun goede naam. Een opdrachtgever moet natuurlijk ook het risico nemen dat het onderzoek van een adviseur tot een andere uitkomst komt dan hij zelf in gedachte had. Wil hij dat risico niet nemen, dan moet hij geen adviseur inhuren. En een adviseur die bereid is op te schrijven wat de opdrachtgever wil lezen, deugt naar mijn overtuiging niet."

Hans Strikwerda: "Ik heb de indruk dat er wat dat betreft ook in het ambtelijk apparaat iets is veranderd. Uit de tijd dat ik nog bij Economische Zaken werkte, herinner ik me een brief van staatssecretaris Van Zeil, die een bedrijf van alles had toegezegd en dat moest dan maar worden uitgevoerd. Een ambtenaar constateerde echter dat het niet in de begroting paste en schreef daarom een brief terug dat een en ander was afgewezen, omdat het niet volgens de spelregels was. Zo hoort het ook. Ambtenaren dienen de bewindslieden onafhankelijk te adviseren conform het recht, de begroting en dat soort zaken. Soms hoor ik ambtenaren nu niet meer zulke dingen tegen de minister zeggen, terwijl dat in dit land toch wel de staatsrechtelijke afspraak is. De minister en de ambtenaren zijn aan het recht en de begroting gebonden en waar dat nodig is, spreekt de ambtenaar de minister dus tegen." Thom de Graaf: "Misschien heb ik te vaak meegemaakt dat ambtenaren de minister tegenspreken, maar ik heb daar in het geheel geen slechte ervaringen mee. Dat hoort zo, sterker nog, daar wordt de minister beter van. Hij moet niet alleen met de top van het ministerie aan tafel zitten, maar juist ook met de mensen die de notities schrijven. En zij moeten kunnen zeggen: ik zou dat om die en die reden niet doen. Het enige verschil is dat je uiteindelijk als minister een besluit neemt en daar ook verantwoordelijk voor bent."

Wat zou een wijsheid of een wens kunnen zijn als het om stijl en gedrag van de opdrachtgever gaat?

Thom de Graaf: "Bij de selectie is het op zichzelf heel goed te rationaliseren dat een directie of afdeling inkoop een belangrijke rol speelt. Je moet echter oppassen dat het geen mechanische keuze wordt. Het is geen kwestie van de prijs is goed, de kwaliteit zal wel allemaal dezelfde zijn, dus laten we via inkoop maar de goedkoopste nemen. Daar zit een zeker risico in, omdat je ook beleidsmatig moet beoordelen wat je met de opdracht wilt bereiken. Het tweede is, dat het bij de selectie van de adviseur niet om het bedrijf, maar om de persoon gaat. Wie past bij de opdracht? Wie past bij de organisatie? In wie heb je vertrouwen? Dat vertrouwen speelt een belangrijke rol en mag niet door overrationalisering en overregulering helemaal worden weggeslepen."

Hans Strikwerda: "Mijn advies is om er inderdaad goed bij stil te staan waarom je nu die externe adviseur nodig denkt te hebben. Is dat omdat je explorerend op zoek naar nieuwe kennis en nieuwe inzichten bent? Is dat omdat je jezelf als ambtenaar of als afdeling eens wilt laten spiegelen, om te zien waar beperkingen in het denken zitten? Gaat het om een formuleringskwestie en kan dus beter een communicatieadviseur in plaats van een organisatieadviseur worden ingehuurd? Die fout zie ik namelijk ook vaak worden gemaakt. En gaat het om belangenbehartiging in bijvoorbeeld het Brusselse, kun je dan niet beter een bureau voor public affairs inhuren in plaats van een organisatieadviesbureau? Of is het eigenlijk toch capaciteitsinhuur? Dat hoeft niet bezwaarlijk te zijn, als je je er maar bewust van bent, want het geeft beperkingen aan en daarin moet je ook naar het bureau toe eerlijk in zijn."

Verschenen in het verslag van het symposium 'Naar verantwoord extern inhuren' van de Rijksacademie voor Financiën en Economie (2006)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl