Brede hervormingen gewenst in het toezicht op de financiële markten

De kredietcrisis heeft het Europees Parlement nog eens extra goed doen inzien, dat ingrijpende veranderingen meer dan noodzakelijk zijn in de wijze waarop de financiële markten functioneren. Begin oktober nam het Parlement daarom een verslag aan van de Roemeense afgevaardigde Daniel Daianu en zijn Nederlandse collega Ieke van den Burg, PvdA-europarlementariër, over brede hervormingen in het toezicht op de financiële markten. Voor 'de Onderlinge' hadden we een gesprek met Ieke van den Burg over de strekking van hun voorstellen.

In het najaar werden verschillende rapporten vanuit het Parlement aan de Europese Commissie aangeboden die wellicht vóór de crisis daartoe onvoldoende steun hadden gekregen. Behalve het rapport over het toezicht op de financiële markten werden rapporten uitgebracht over hedge funds en private equity en over transparantie en corporate governance. "Belangrijk is", aldus Ieke van den Burg, "dat we in al deze drie rapporten hebben bepleit, dat het toezicht op de zogenoemde systeemrelevante financiële instellingen beter moet worden gereguleerd. Nu nog vallen veel van die instellingen buiten het toezicht en kunnen banken en andere instellingen veel buiten hun balans om doen. Er bestaan een soort schaduwfinanciëlemarkt en een soort schaduwbankensector. Daarbinnen verstrekken die instellingen elkaar leningen buiten de officiële circuits om en juist dat is nu heel erg uit de hand gelopen."

Te gefragmenteerd

"Daarnaast is belangrijk", vervolgt Van den Burg, "dat het toezicht veel te gefragmenteerd is. In Europa is het toezicht over de nationale toezichthouders verdeeld en dat zijn dan vaak ook nog verschillende toezichthouders per sector, dus apart voor banken, verzekeringsmaatschappijen, pensioenfondsen en de beurs. Al die toezichthouders hebben vaak geen informatie van elkaar. Bovendien is in veel landen en ook op Europees niveau het werkterrein van de centrale banken en van de toezichthouders gesplitst. In Nederland is De Nederlandsche Bank zowel de monetaire autoriteit als de prudentieel toezichthouder voor de drie sectoren banken, verzekeraars en pensioenfondsen, maar in veel andere landen heeft de centrale bank alleen de monetaire taak en zijn andere instellingen met het prudentieel toezicht en het gedragstoezicht belast. In Engeland bijvoorbeeld heb je naast de Bank of England de Financial Services Authority. Deze houdt zowel prudentieel toezicht als gedragstoezicht op alle sectoren, maar door te weinig informatieuitwisseling tussen deze twee instellingen kon bijvoorbeeld het debacle met Northern Rock plaatsvinden. Zo heb je op Europees niveau in totaal meer dan tachtig toezichthouders in de zevenentwintig lidstaten, plus dan nog de toezichthouders in de overige landen in de Europese economische area. Bij elkaar is dat dus heel ingewikkeld."

Lamfalussy-comités

Het verslag van Daianu en Van den Burg bevat een aantal maatregelen om tot een beter gereguleerd toezicht te komen. Deze hebben om te beginnen betrekking op de zogenoemde Lamfalussy-comités van niveau 3. Deze comités werden in 2001 ingesteld op voorstel van Alexandre Lamfalussy, voormalige president van het Europees Monetair Instituut (de voorloper van de Europese Centrale Bank). De Lamfalussy-procedure is een bijzondere besluitvormingsprocedure voor richtlijnen op het gebied van financiële regelgeving. De procedure kent vier niveaus. Op het eerste niveau komen kaderrichtlijnen op het terrein van financiële regelgeving tot stand volgens de wetgevingsprocedure van het Europees Parlement samen met de Raad van de Europese Unie. Op het tweede niveau doet de Europese Commissie voorstellen voor uitvoeringsmaatregelen binnen de grenzen van de kaderrichtlijnen. Deze voorstellen moeten door het Europees Parlement en de Raad van Ministers worden goedgekeurd. Op het derde niveau brengen comités advies uit aan de Europese Commissie over voorstellen tot uitvoeringsmaatregelen. Dit zijn de comités CEBS voor banken, CEIOPS voor verzekeren en pensioenen en CESR voor effecten. In deze comités nemen vertegenwoordigers van de nationale toezichtorganen op de diverse aspecten van de financiële sector zitting. Op het vierde niveau tot slot controleert de Europese Commissie of de goedgekeurde voorstellen binnen de gestelde termijn en onder de goede voorwaarden zijn uitgevoerd en worden nageleefd.

Betere rechtsbasis

Ieke van den Burg: "In 2002 heb ik in een eerder rapport al bepleit dat de toezichthouders in die Lamfalussy-comités ook nationaal de taak krijgen om meer samen te werken, informatie uit te wisselen en de uitvoering van het toezicht op dezelfde leest te schoeien. Die comités hebben heel weinig poot om op te staan. Vaak constateren de leden van die comités dat er eigenlijk veel meer nodig is, maar ze hebben de bevoegdheid en ook die taak niet. Zij zijn wettelijk puur als nationale toezichthouders benoemd en wat ze in Europees verband doen, doen ze daarom min of meer op vrijwillige basis. Het hangt er dus erg van af of de nationale toezichthouders en nationale regeringen deze mensen willen vrijstellen om intensief aan die Europese activiteiten deel te nemen. Het is daarom mijn bedoeling dat die Europese comités een veel betere rechtsbasis krijgen en dat de taken die ze in de praktijk al min of meer zijn gaan uitoefenen, in nationale mandaten en wetten worden verankerd. Maar in mijn rapport ga ik nog een stapje verder. Ik vind dat we die Europese toezichtcomités echte bevoegdheden moeten geven om te bemiddelen en zo nodig in te grijpen om conflicten tussen toezichthouders binnen de structuur van colleges van toezicht op te lossen."

Bindende arbitrage

Met deze structuur van colleges van toezicht doelt Ieke van den Burg op de colleges die ook aan de orde zijn in de wetgevingstrajecten Solvency II (solvabiliteitseisen voor verzekeraars) en Capital Requirements Directive (solvabiliteitseisen voor banken). In deze wetten in ontwikkeling wordt geprobeerd te verplichten dat voor de grote grensoverschrijdende financiële instellingen colleges van toezicht worden opgericht. Zo'n college zou dan onder leiding moeten staan van de toezichthouder van het land waar het hoofdkantoor van de instelling is gevestigd (de 'home-toezichthouder'). Het is goed voorstelbaar dat in dergelijke colleges conflicten ontstaan, bijvoorbeeld als de home-toezichthouder de instelling wil verplichten om geld vanuit diverse landen naar het hoofdkantoor te laten stromen, om daar solvabiliteitsproblemen op te lossen. Vaak is immers het hemd nader dan de rok. Ieke van den Burg: "In Solvency II en het voorstel voor de kapitaaldekkingvereisten is wel opgenomen dat de niveau-3-comités in zo'n conflict kunnen bemiddelen, maar die bemiddeling heeft dan alleen maar het karakter van een advies. De home-toezichthouder kan dat advies op grond van een soort 'comply or explain' naast zich neerleggen. Die niveau-3-comités hebben dus geen bindende bevoegdheid. Daarom heb ik in ons rapport voorgesteld, en gelukkig is dat bij de plenaire stemming ook aangenomen, dat de voorzitter van een niveau-3-comité samen met een Europees benoemde vicevoorzitter kan bemiddelen in de vorm van een bindende arbitrage. Dit is denk ik een heel belangrijk punt, ook al om de impasse te doorbreken in de dossiers Solvency II en Capital Requirements Directive. Het kan het vertrouwen geven dat in die colleges van toezicht eerlijke besluiten zullen worden genomen."

Centraal orgaan

Het rapport van Daianu en Van den Burg gaat vervolgens in op de rol van het Europees Stelsel van Centrale Banken. "Ons voorstel op dat gebied is gekoppeld aan wat in de G-20 is besproken en wat in het jargon de 'Bretton Woods II'-aanpak wordt genoemd. We hebben benadrukt dat er internationaal veel beter moet worden samengewerkt. Om dat te bereiken, zouden we een centraal orgaan voor Europese toezichthouders moeten maken, wat met de Europese Centrale bank en met de nationale centrale banken een goede afstemming heeft. Vanuit zo'n centraal orgaan kunnen we veel beter internationaal, vanuit één Europese invalshoek, onze stem laten horen. Ook voor Nederland is dat natuurlijk belangrijk, omdat we niet bij de G-7 of de G-20 horen en ook niet automatisch een plek hebben in het Financial Stability Forum, dat vooral vanuit de grote landen is opgezet." In het beoogde centrale Europese toezichtorgaan moeten prudentiële toezichthouders hun kennis van marktontwikkelingen samenbrengen en moet een waarschuwingssysteem tot stand worden gebracht. Het voorstel is dat het Europees Stelsel van Centrale Banken daarbij een centrale, coördinerende rol speelt en indien nodig leiding geeft om systemische risico's te vermijden.

Beloningssystemen

"In ons rapport staan verder een heleboel punten," vervolgt Ieke van den Burg, "die in de financiële crisis echte knelpunten zijn gebleken. Die hebben bijvoorbeeld met de beloning te maken. We vinden de prikkels die er waren in bonussen, stock opties en andere verdiensten door niet alleen aan de top maar juist ook op de handelsvloer veel risico's te nemen, heel verkeerde prikkels. Financiële toezichthouders zouden daarom naar die beloningssystemen moeten kijken en deze moeten afkeuren als daarin op risico's in plaats van risicomanagement wordt gestuurd. Aan de desbetreffende instellingen zouden veel zwaardere eisen moeten worden gesteld, omdat de kans aanwezig is dat binnen die instellingen te snel grote risico's worden genomen. In die zin vinden wij het zaak voor de prudentiële toezichthouders om zich met die beloningssystemen te bemoeien."

Geconcurreerd met toezicht

Het rapport van Daianu en Van den Burg werd in het Europees Parlement met een grote meerderheid van stemmen aangenomen. De tijd was er rijp voor. Ieke van den Burg: "De Europese aanvulling op het toezicht was voor de zomer nog erg omstreden en dat was net na de zomer ook nog zo, toen we er in de vakcommissie over stemden. Maar door de financiële crisis is ook aan de rechterkant van het Parlement, bij de conservatieven en de liberalen, onderkend dat het bizar is dat het toezicht zo versnipperd is, terwijl de grote financiële instellingen die wereldwijd opereren wel het overzicht hebben en de zwakke punten in het toezicht kunnen uitbuiten. Ook wordt nu onderkend dat landen tegen elkaar zijn uitgespeeld en dat er met het toezicht tussen landen is geconcurreerd. De Londense City bijvoorbeeld heeft heel hard geroepen 'kom maar bij ons, wij zullen soepel toezicht toepassen'. Vanuit de financiële centra proberen ze onderling elkaar de loef af te steken, door het niet zo nauw te nemen met het toezicht, om maar business aan te trekken. En dat moeten we natuurlijk echt niet hebben."

De put gedempt

Dat haar voorstellen zijn aangenomen, mag Ieke van den Burg als een persoonlijke overwinning beschouwen. "Wel betreur ik het heel erg," zo zegt ze tot slot, "dat deze maatregelen niet eerder zijn genomen. Ik heb daar al in 2002 een rapport over gemaakt en heb toen bepleit om veel meer Europees te opereren. Ik vond destijds al dat we internationaal harder moesten kunnen optreden en meteen iets moesten kunnen doen tegen ontwikkelingen die we signaleerden. Helaas vond dat toen geen gehoor. Zoals zo vaak moesten eerst heel wat kalveren verdrinken, voordat de put kon worden gedempt."

Verschenen in: 'de Onderlinge' (2008)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl