Duidelijke oordelen over controversiële onderwerpen

Denk niet dat de Raad voor het openbaar bestuur een passief, meegaand lichaam aan de hand van de minister is. "Neem bijvoorbeeld ons advies 'Legio voor de regio'," zegt Van Kemenade in de loop van het gesprek. "Dit advies over vormen van regionale samenwerking is controversieel. Het is een vervolg op het advies dat we vorig jaar hebben uitgebracht over de toen ingediende wet Bestuur in stedelijke regio's. We hebben toen de regering en de kamer geadviseerd om dat niet op die manier te doen. We geven dus duidelijke oordelen over onderwerpen waar zeer verschillend over wordt gedacht. Dat is ook logisch, want we zijn er niet alleen maar om consensus te bereiken. Wel geven we de regering en het parlement vanuit wetenschappelijke analyses en analyses van praktijkervaring advies over hoe ze tegen dergelijke onderwerpen aan kunnen kijken en wat ze ermee zouden moeten doen."

Raad op Maat

De Raad voor het openbaar bestuur werd in 1997 ingesteld. Dit gebeurde binnen de operatie Raad op Maat. Daarbij vond een versobering plaats van meer dan honderd adviescolleges met in totaal zo'n 2.200 leden naar ruim twintig adviescolleges met ongeveer 430 leden. Al deze nieuwe adviesraden zijn op één wet gebaseerd, namelijk de Kaderwet adviescolleges (vanwege de 'kaalslag' die ermee werd beoogd, ook wel Woestijnwet genoemd). Binnen de operatie Raad op Maat werd het toenmalige adviescollege van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Raad voor het binnenlands bestuur, vervangen door de Raad voor het openbaar bestuur. Deze raad adviseert de regering en de beide kamers over de inrichting en het functioneren van de overheid, met het oog op het vergroten van haar doeltreffendheid en doelmatigheid. De raad heeft daarbij bijzondere aandacht voor de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat.

Last van de raad

Van Kemenade: "De minister heeft de wettelijke plicht om binnen drie maanden op onze adviezen te reageren. Dat gebeurt niet altijd, lang niet altijd - maar dat geldt voor veel raden. Dan melden we dat, maar dat wil niet altijd zeggen dat we daarna een antwoord krijgen. Zo'n adviesraad heeft natuurlijk niet de eerste prioriteit van een departement. De dingen van de dag hebben de eerste prioriteit. Dan komt er zo'n advies en als het in de lijn ligt van waarmee ze bezig zijn, dan maken ze er gretig gebruik van. Als dat niet het geval is, dan laten ze het liggen, dan zijn ze er niet zo in geïnteresseerd. In het algemeen vind ik dat departementen, zeker ook het departement van Binnenlandse Zaken, de neiging hebben om adviesraden nou juist niet in te schakelen bij belangrijke politieke vraagstukken. Want daar hebben ze alleen maar last van. Een raad loopt dus het risico dat als er al adviesaanvragen uit zo'n departement komen, dat het dan om politiek marginale zaken gaat. Sommige daarvan moet je ook oppakken, maar het weerhoudt ons er niet van om politiek zware zaken ongevraagd aan de orde te stellen. Dat doen we dus ook."

Twee raden

De bedoelde versobering in het aantal raden is overigens, bij Binnenlandse Zaken althans, niet helemaal tot haar recht gekomen. Het was immers de bedoeling dat er per departement één adviesraad zou worden gevormd. Aanvankelijk was daarom de Raad voor de financiële verhoudingen, ook een adviesraad van Binnenlandse Zaken, met de Raad voor het openbaar bestuur samengevoegd. Nog in 1997 echter werd deze raad weer verzelfstandigd. De Raad voor de financiële verhoudingen geeft de regering immers concrete adviezen over de verdeling van middelen naar met name gemeenten en provincies, hetgeen nogal afwijkt van de adviesgeving door de Raad voor het openbaar bestuur. Wel hebben de twee raden dezelfde secretaris en ook hetzelfde bureau, dat sinds begin 2003 aan de Fluwelen Burgwal in Den Haag is gehuisvest. Bovendien zijn twee leden van de Raad voor de financiële verhoudingen lid van de Raad voor het openbaar bestuur, onder wie de voorzitter ervan, oud-burgemeester van Bergen op Zoom mevrouw A. van den Berg.

Voorzitters en leden

De eerste voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur was mevrouw ir. J.M. Leemhuis-Stout, in die periode Commissaris van de Koningin in Zuid-Holland. Zij werd eind 1999 opgevolgd door mr. H.J.E. Bruins Slot, destijds hoofddirecteur van de Informatie Beheer Groep. Al na een jaar echter moest Bruins Slot, nadat hij tot secretaris-generaal bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen was benoemd, zijn functie als voorzitter neerleggen. Hij werd begin 2001 opgevolgd door prof.dr. J.A. van Kemenade, in die tijd Commissaris van de Koningin in Noord-Holland. Met zijn benoeming werd een cirkel gesloten, want Van Kemenade was van 1990 tot 1996, eerst nog als burgemeester van Eindhoven, de laatste voorzitter van de Raad voor het binnenlands bestuur. Plaatsvervangend voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur is mevrouw A.L.E.C. van der Stoel, oud-VVD-kamerlid en nu stadsdeelvoorzitter van Amsterdam-binnenstad. De raad telt daarnaast tien leden, onder wie (oud-)burgemeesters en hoogleraren op het gebied van bestuurskunde en bestuursrecht. Voorzitters en leden worden door de Kroon voor een periode van drie jaar benoemd en kunnen één keer worden herbenoemd.

Politiek gekleurd?

Van Kemenade: "Bij de benoeming van de leden staat hun deskundigheid voorop. Daarbij gaat het om zowel wetenschappelijke deskundigheid als deskundigheid uit praktijkervaring, dus doordat zij een functie in het openbaar bestuur hebben bekleed. Daarnaast streven we naar een zekere spreiding over het land en we streven ook wel naar een zekere spreiding over politieke partijen. Als zo'n raad uit leden van één bepaalde politieke formatie zou bestaan, zou dat het draagvlak voor de adviezen natuurlijk niet vergroten. Het wordt daarom meegenomen, maar het is een criterium dat absoluut geen prioriteit heeft. Het is in ieder geval ook niet de taak van de raad om vanuit partijpolitieke gezichtspunten naar vraagstukken van bestuurlijke inrichting en van binnenlands bestuur te kijken. Van ons wordt verwacht dat we dat vanuit meer geobjectiveerde wetenschappelijke of praktische ervaring doen. Ook de politieke afkomst van de aanvrager van de adviezen interesseert ons niet. Natuurlijk bevinden we ons wel in een zekere 'mainstream'. Nu deze regering zich bijvoorbeeld heeft voorgenomen dat er een direct gekozen burgemeester komt, gaan wij een advies over de consequenties en implicaties daarvan uitbrengen en heeft het natuurlijk weinig zin om een advies over de niet-gekozen burgemeester uit te brengen. Zo loopt elke raad tegen beleidswisselingen of andere beleidsopties aan. Maar dat weerhoudt ons er niet van om advies uit te brengen - vanuit een geobjectiveerde, onafhankelijke analyse."

Werkprogramma

Het werkprogramma van de Raad voor het openbaar bestuur komt vanuit drie invalshoeken tot stand. De raad ontvangt adviesaanvragen van de minister en staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, heeft daarnaast twee keer per jaar formeel overleg met de Vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de wensen die deze Kamercommissie heeft en zet tot slot ook zelf onderwerpen op de agenda, wanneer de raad de regering ongevraagd van advies wil dienen. Van de onderwerpen die op deze drie manieren worden ingebracht, wordt een werkprogramma samengesteld, dat vervolgens met de minister wordt afgestemd. De onderwerpen worden uitgewerkt in kleine commissies van twee of drie leden van de raad. Zij doen dat in nauwe samenwerking met de adviseurs en adviesmedewerkers van het bureau van de raad. Soms ook vragen zij externe deskundigen om zitting in de commissie te nemen of een 'paper' over het onderwerp te schrijven. Zo komen concept-adviezen tot stand, die vervolgens aan de plenaire raad worden voorgelegd. De raad discussieert erover, stelt wijzigingen voor en komt zo in een aantal ronden tot een definitief advies. De raad streeft daarbij naar een unaniem advies, maar een enkele keer komt het voor dat individuele leden een afwijkend minderheidsstandpunt innemen.

Interactie

Van Kemenade: "Er is absoluut een interactie tussen de raad en de maatschappij: door de inbreng van de leden zelf natuurlijk, maar ook door het uitnodigen van deskundigen om bijdragen aan de adviezen te leveren en bijvoorbeeld ook door de nauwe relatie die we met de Kamercommissie hebben. Daarnaast is het binnenlands bestuur natuurlijk niet alleen een rijksaangelegenheid. We hebben ook te maken met alle decentrale overheden: gemeenten, provincies, waterschappen enzovoort. Daar hebben we dus ook contacten mee en daar halen we ook onze onderwerpen vandaan. Omgekeerd proberen wij vanuit de raad een discussie in de maatschappij te stimuleren. Het is immers niet alleen een taak van de voorzitter, maar een taak van de raad als zodanig en van het bureau van de raad om ervoor te zorgen dat de adviezen breed verspreid en bekend worden. De raad organiseert daarom symposia, heeft uiteraard een eigen website en we hebben bijvoorbeeld ook een cd-rom uitgebracht waarop alle adviezen van de raad tot en met 2002 staan. En op verzoek komen wij zelfs adviezen mondeling toelichten, ook dat gebeurt."

Recente adviezen

De Raad voor het openbaar bestuur brengt vier à acht adviezen per jaar uit. Recente adviezen van de raad gingen over bijvoorbeeld de modernisering van hoofdstuk 7 van de Grondwet (constitutionele vragen rondom de dualisering van het decentraal bestuur), een modernisering van het politiek primaat (nieuwe vormen van interactie tussen overheid en samenleving), de mogelijkheden van 'benchmarken' in het openbaar bestuur, de bestuurlijk-organisatorische aspecten van integraal waterbeleid, de taakontwikkeling van de politie, het voorontwerp voor een Wet elektronisch bestuurlijk verkeer etcetera. In 2003 heeft de raad tot nog toe twee adviezen uitgebracht: 'Veiligheid op niveau' en het eerder genoemde advies 'Legio voor de regio'. Het advies 'Veiligheid op niveau' gaat over de bestuurlijke organisatie van de veiligheidsregio's in Nederland. De raad is van mening dat de politie in een aantal opzichten te sterk regionaal en de brandweer te sterk lokaal is georiënteerd. De raad stelt daarom een combinatie van schaalverkleining en schaalvergroting voor. Het advies 'Legio voor de regio' gaat over bestuurlijke antwoorden op regionale vraagstukken. In dit advies pleit de raad voor de instelling van regiogemeenten in enkele aaneengesloten stedelijke gebieden in de Randstad. In voorbereiding zijn onder meer adviezen over ICT en overheid ('een strategische beleidsagenda voor een nieuwe generatie overheidsinformatiebeleid'), over binnengemeentelijke decentralisatie (dus de vorming van deelraden en wijk- en dorpsraden) en over nieuwe ontwikkelingslijnen voor een overheid die met tegenstrijdigheden tussen optreden en terugtreden worstelt. Daarnaast zint de raad op een advies, ongevraagd, over de verhouding tussen politici en media. Van Kemenade kan niet op het advies vooruitlopen, maar heeft er natuurlijk wel een persoonlijke mening over.

Politici en media

"De aanleiding is natuurlijk toch de brede discussie over de vraag hoezeer overheid en politiek met de media verstrengeld zijn. De Raad voor maatschappelijke ontwikkeling heeft daar een advies over uitgebracht en wij brengen een advies uit over met name de bestuurlijke consequenties ervan. Is er een mediacratie? Laat men zich in de politiek door media leiden? Media hebben een belangrijke functie in de democratie. Ze informeren burgers, ze volgen het bestuur kritisch etcetera. Maar dat geeft de media ook verantwoordelijkheden, met name om dat goed te doen, consistent te doen en inhoudelijk te doen. Daar mankeert het nogal eens aan. Vooral door de televisie zie je ontwikkelingen in de media die meer kenmerken van een personendemocratie dan van een ideeëndemocratie hebben. Er ontstaat 'infotainment' op dat gebied. Zeker de politiek reageert daarop. De politiek, de individuele politici, weten dat ze het van een 'one liner' moeten hebben om in de publiciteit te komen. De media reageren daar weer op en vervolgens reageert de politiek weer. Er is dus een soort parlementair publicitair complex aan de orde. De overheid vervolgens moet zich heel goed realiseren dat heel veel van de informatie over het overheidshandelen door de pers wordt gegeven. De pers is daarin per definitie selectief en heeft ook de vrijheid om dat te doen. Maar het betekent wel dat de kanalen van de overheid naar de burgers toe opnieuw en anderszins moeten worden geopend. De overheid zal zelf in overheidsinformatie een heel actieve rol moeten spelen. Ik vind dat er nu te veel verstrengeling is en dat de burgers daardoor slecht worden geïnformeerd over wat de overheid doet en welke overheidskeuzes er zijn."

Dit is de vierde aflevering in een serie over adviesraden. In de vorige afleveringen werd het profiel geschetst van de Adviesraad Internationale Vraagstukken, de Gezondheidsraad en de Raad voor Cultuur.

Verschenen in: ABP Wereld (2003)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl