'Wetenschappelijke verkenning van de toekomst is een hachelijke zaak'

In de jaren zestig en zeventig, tijdens de kabinetsperioden van Zijlstra, De Jong en Biesheuvel, groeide in politiek Den Haag de behoefte aan een algemene denktank voor bespiegelingen over de toekomst van Nederland. Men had in die tijd hoge verwachtingen van de bijdragen die de wetenschap aan de samenleving zou kunnen leveren. De sociale wetenschappen waren erg in opmars en het was ook de tijd van de Club van Rome, die als het ware om langetermijnvisies vroeg ten aanzien van economie, milieu en klimaat. Gedacht werd daarom aan de oprichting van een Algemeen Planbureau, dat op basis van toekomstvisies het kader voor het regeringsbeleid zou aangeven. Zover is het niet gekomen. Besloten werd het Centraal Bureau voor de Statistiek (opgericht in 1899), het Rijksinstituut voor de Volksgezondheid (opgericht in 1909) en het Centraal Planbureau (opgericht in 1947) aparte organisaties te laten en om daarnaast het Sociaal en Cultureel Planbureau op te richten (in 1973), de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (operationeel vanaf 1972 en formeel ingesteld in 1976) en, jaren later, het Ruimtelijk Planbureau (in 2001). Nog steeds zijn de directeuren van al deze planbureaus adviserend lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. De raad zelf telt momenteel zeven leden, van wie prof. mr. Michiel Scheltema de voorzitter is.

Toekomstverkenning

Hoewel de grote toekomstdenktank destijds niet van de grond is gekomen, is toekomstverkenning nog wel degelijk een centraal onderdeel van het werk van de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid. De Instellingswet WRR stelt in dat verband, dat het voor de vorming van het regeringsbeleid wenselijk is om stelselmatig informatie te verkrijgen over ontwikkelingen die op langere termijn de samenleving kunnen beïnvloeden. De raad heeft tot nu toe in totaal achtenzestig rapporten aan de regering uitgebracht, die alle fundamentele vraagstukken van het regeringsbeleid behandelen. Het eerste, van 1 januari 1974, betreft de Europese Unie. In het rapport worden de mogelijkheden van een verdere Europese integratie getoetst aan de belangen van de Nederlandse samenleving op lange termijn. Het achtenzestigste rapport, van 8 december 2003, betreft 'Waarden, normen en de last van het gedrag'. Het rapport behandelt de vraag welke gemeenschappelijke waarden de Nederlandse samenleving binden en over welke waarden, ook in het licht van culturele verschillen, conflicten kunnen rijzen. (Het rapport kreeg behoorlijke mediabelangstelling vanwege de conclusie dat niet de waarde of de norm, maar het gedrag ernaar het probleem is.) De overige zesenzestig rapporten van de raad betreffen alle beleidsterreinen in het politieke bestel, waarbij het er vaak om gaat een weloverwogen beeld van ontwikkelingen te schetsen die voor de toekomst van belang zijn. Op grond van deze rapporten kan de regering beslissingen nemen die het beeld van de samenleving tientallen jaren lang zullen bepalen. Alles goed en wel, zo leggen we voorzitter Scheltema voor, maar waarom moet er een WRR zijn als elk departement al een eigen adviescollege heeft? Waarom, in dat verband, bleef de raad buiten schot in het stroomlijningsproces Raad op Maat en in de Kaderwet Adviescolleges van 1997, toen het mes werd gezet in het stelsel van meer dan honderd adviescolleges?

Eigen agenda

"Onze positie is anders dan die van de andere adviescolleges," legt Scheltema uit. "Om te beginnen adviseert de WRR niet één bepaald departement, maar de hele regering. Wij zijn er voor het hele kabinet en hebben daarom een relatie met Algemene Zaken in plaats van met een specifiek departement. Dat betekent niet alleen dat het interdepartementale en het intersectorale bij ons veel makkelijker gestalte kan krijgen, maar ook, en misschien is dat nog wel een duidelijker verschil met andere adviesraden, dat wij in belangrijke mate onze eigen agenda vaststellen. We plegen wel overleg met de minister-president als we een onderwerp aanpakken, maar in beginsel bepalen wij zelf onze agenda, terwijl andere adviesorganen datgene wat ze doen, moeten aftimmeren met het departement waar ze bijhoren. Bij ons is dat echt anders." Scheltema hecht veel belang aan deze wettelijk geregelde onafhankelijkheid van de WRR. Hij zegt: "Wij pakken over het algemeen onderwerpen aan waarvan wij zelf vinden dat ze voor de huidige en met name toekomstige samenleving van groot belang zijn. Dat moeten ook onderwerpen kunnen zijn waar het kabinet geen zin in heeft, bijvoorbeeld omdat het daar al een bepaald beleid op heeft gezet. We hebben bijvoorbeeld een rapport over gezondheidszorg uitgebracht op het moment dat het kabinet (Kok I - red.) geen zin had om naar dat soort vraagstukken te kijken en waarbij het ook direct aangaf dat het niet gelukkig was dat het advies werd uitgebracht. We hebben ook een rapport over ontwikkelingsbeleid en goed bestuur gemaakt, waarbij we echt tegen de zin van de minister (Herfkens - red.) dat onderwerp aanpakten. Wij hadden een nieuwe benadering, wat noodzakelijk was, maar de minister zag daar niets in. Dat was haar goed recht, maar het is ons goed recht om het onderwerp dan toch aan de orde te stellen. Nog een voorbeeld is het rapport over de toekomst van de nationale rechtsstaat, dat we in november 2002 hebben uitgebracht. Daarbij speelde dat het kabinet (Kok II - red.) een advies niet zo nodig vond, omdat het dan, om het zo te zeggen, zou lijken of het met die rechtsstaat niet in orde was. Wij vonden echter dat de problemen die op ons afkomen - want de rechtsstaat is een nationaal gebeuren, maar de nationale overheid heeft niet zo veel meer te zeggen - groot genoeg zijn om daar heel goed over na te denken." Scheltema constateert overigens dat de adviezen in de drie gegeven voorbeelden later toch als waardevol werden opgepikt en in het regeringsbeleid werden meegenomen. "En het is daarom van groot belang dat wij onafhankelijk onze onderwerpen kiezen," zo zegt hij, "en dat wij verder kunnen kijken dan de traditionele concepten die aan beleid ten grondslag liggen."

Fundamenteler

Een tweede verschil tussen de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en andere adviescolleges ligt in de aard van de rapporten en de adviezen daarin. Het werk van de WRR behelst in feite onderzoek naar problemen en ontwikkelingen die verder in de toekomst liggen en fundamenteler van aard zijn dan de onderwerpen die de andere adviescolleges aanpakken. "Wij kijken van een grotere afstand naar het beleid," zegt Scheltema, "houden de lange termijn meer in het oog en stellen als het ware de meer fundamentele vragen aan de orde. Dat doen we op basis van wetenschappelijk onderzoek - niet voor niets zijn we een wetenschappelijke raad. De overtuiging van destijds dat je de wetenschap moet mobiliseren omdat die een goede bijdrage aan het beleid kan leveren, leeft in dit huis nog heel sterk. De leden van de raad zijn dan ook uit de wetenschap afkomstig en hebben wel grote belangstelling voor datgene wat binnen het openbaar bestuur gebeurt, maar hebben wat dat betreft minder ervaringsdeskundigheid. Die is in andere adviesorganen wel aanwezig en daarop wordt in andere adviesorganen natuurlijk ook meer gekapitaliseerd. Wij moeten het meer van nieuw onderzoek hebben en van het nog eens heel principieel over concepten nadenken." Scheltema erkent dat een wetenschappelijke verkenning van de toekomst een hachelijke zaak is en een voorspelling ervan zelfs een onmogelijke opgave, "maar daar gaat het niet om," zegt hij. "Het gaat erom dat we naar de ontwikkelingen in de toekomst kijken die voor het voeren van een goed beleid van invloed kunnen zijn. We moeten de problemen signaleren die zich in de toekomst kunnen voordoen en vervolgens aangeven hoe je het beleid moet organiseren, opdat de voorspelde problemen zich juist niet voordoen. Het gaat er dus niet om de toekomst te voorspellen, maar juist ervoor te zorgen dat de toekomst anders wordt dan zij zonder goed beleid zou zijn. En daarom zijn onze adviezen toch ook altijd op het huidige beleid gericht, dat wil zeggen op wat er nu moet gebeuren gezien de onzekerheden op de lange termijn." Als voorbeeld van zo'n fundamentele vraagstelling bij een toekomstige ontwikkeling noemt Scheltema het eerder genoemde rapport over de nationale rechtsstaat, waarin in feite de consequenties zijn doordacht van het verloren gaan van de 'trias politica' van Montesqieu. "Onze rechtsstaat is als een nationale constructie georganiseerd," legt Scheltema uit. "De nationale staat is als het ware het ankerpunt van de rechtstaat, met een mooi evenwicht tussen de wetgever, de rechter en het bestuur. Deze constructie gaat helemaal uit van de gedachte dat de nationale staat de autonome organisatie is waarbinnen je dat allemaal kunt regelen. Dat was heel lang prima, maar tegenwoordig is dat niet meer zo. De nationale staat is niet meer als het ware het begin en einde van alle macht. En we kunnen niet verwachten, denken wij, dat staten in de toekomst weer meer geïsoleerd met sterke grenzen om zich heen gaan functioneren, maar juist het tegendeel, namelijk dat grenzen steeds minder belangrijk worden. We moeten daarom op een andere manier over de rechtsstaat gaan nadenken, want als we blijven doorgaan met de rechtsstaat zo sterk aan de nationale staat op te hangen, loopt het dan wel goed in de toekomst? Die vraag kan de WRR heel goed stellen. Gaat het daarbij om de verre toekomst? Voorspellen we daarmee hoe het in 2030 zal zijn? Het is in ieder geval een doordenken van fundamentele ontwikkelingen waarvan wij verwachten dat die in de toekomst zullen voortgaan. Bij de vormgeving van de rechtsstaat moeten we daar nu rekening mee houden."

Cruciale onderwerpen

Fundamentele vraagstellingen zijn er vanzelfsprekend in overvloed. Het onderzoek daarnaar wordt op verzoek van de raad vaak door anderen uitgevoerd, voornamelijk aan universiteiten, waarvan de resultaten in zogenoemde voorstudies worden opgenomen. Van deze voorstudies heeft de raad er nu 117 gepubliceerd. Op de voorstudies wordt onder leiding van een van de raadsleden in projectgroepen voortgebouwd, hetgeen dan in een rapport van de raad aan de regering kan uitmonden. Ook deze werkwijze laat het natuurlijk niet toe dat de WRR elk denkbaar beleidsprobleem in diepgaande beschouwing neemt. "De onderwerpen moeten toch enigszins cruciaal voor overheid en samenleving zijn," zo licht Scheltema de selectie toe. "Ze zijn niet technisch, gaan nooit over één sector, maar betreffen eigenlijk altijd het functioneren van de samenleving. Je kunt een aantal aspecten aanwijzen die daarbij vaak centraal staan, zoals de verdeling van taken tussen overheid en samenleving, immigratievraagstukken, de toekomst van de jeugd, het milieu, het klimaat, biotechnologie en internationalisering. Natuurlijk zijn er meer onderwerpen dan we aankunnen, want uiteindelijk zijn we maar een kleine organisatie. Toch hebben we het idee dat van de onderwerpen die we kiezen, in het algemeen wordt gevonden dat ze heel cruciaal zijn." De keuze van de onderwerpen wordt in een werkprogramma van de raad vastgelegd. Het huidige werkprogramma bestrijkt de jaren 2003-2004. In deze periode wil de WRR acht onderwerpen onderzoeken: Europese conventie, economische structuur, maatschappelijke dienstverlening, media, islam, jeugd, buurt en tot slot waarden, normen en gedrag. Opmerkelijk is, dat dit laatste onderwerp het eerste was sinds lange tijd waarover de raad op verzoek van de regering een advies heeft uitgebracht. Scheltema zegt hierover: "Ik vind het niet verkeerd dat de raad, die er juist is voor onderzoek naar de meer strategische vraagstukken van het kabinet, ook eens om advies wordt gevraagd wanneer het kabinet met zo'n vraag als over waarden en normen worstelt. Dat onderwerp hebben we niet zelf bedacht, maar kwam uit de politieke discussie en Balkenende heeft er natuurlijk zelf ook duidelijke ideeën over. Ik vind het belangrijk dat we dan zo'n onderwerp nemen, omdat het een problematiek raakt die op zichzelf erg van belang is en ook omdat we door aan de structurering van het denkproces bij te dragen, als het ware een einde aan de Babylonische spraakverwarring erover kunnen maken. Ik vind dus dat als het kabinet met strategische vragen worstelt, wij beschikbaar moeten zijn om daarover na te denken. Maar we moeten niet alleen maar doen wat het kabinet vraagt. We moeten zelf ideeën hebben over de onderwerpen die we aan de orde moeten stellen, want dat is als het ware onze taak als onafhankelijke denktank."

Ideeën verinnerlijkt

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid kan dus elk verzoek om advies naast zich neerleggen. De regering daarentegen is verplicht om op elk rapport van de raad binnen drie maanden een reactie te geven. "Wij zijn het enige orgaan dat niet naar de minister-president hoeft te luisteren, maar de minister-president moet wel naar ons luisteren," zo schetst Scheltema de positie van de raad gekscherend. Hij beoordeelt de kwaliteit van de kabinetsreacties en de mate waarin de adviezen van de raad worden opgevolgd als 'wisselend'. "Zo'n kabinetsreactie heeft soms wat plichtmatigs," zegt hij. "Ook andere adviesorganen klagen daarover. Dan schrijft het kabinet bijvoorbeeld dat het een prachtig advies is, dat de WRR mooi werk heeft geleverd en daarvoor bedankt wordt, maar dat het kabinet het eigenlijk allemaal al zo doet en daar dus gewoon mee doorgaat. Dat zijn dus reacties waar we niet veel aan hebben en waar we niet tevreden mee zijn. Ook komt het natuurlijk voor, ik gaf daar al voorbeelden van, dat het kabinet niets van een advies moet hebben en dat in eerste instantie dus ook niet opvolgt. Toch ben ik in grote lijnen niet ontevreden, omdat we een redelijk aantal adviezen hebben uitgebracht die een behoorlijke invloed hebben gehad. Op ons rapport over de toekomst van de nationale rechtsstaat bijvoorbeeld is een kabinetsreactie gekomen, weliswaar pas na een jaar, die ik heel goed vind. Bovendien, en dat is eigenlijk het leukste, zien we dat de ideeën uit dat rapport ook in de gedachtegang op de departementen doorwerken en dat daar veel activiteiten worden ondernomen die, laat ik zeggen, in het verlengde van onze ideeën liggen. Hetzelfde is gebeurd met ons rapport over het borgen van publiek belang. Deze termen waren destijds nog niet in omloop en nu zie je dat als het ware iedereen het ineens over 'het borgen van publiek belang' heeft. Dat gedachtegoed begint dus door te druppen. Vier jaar geleden hebben we een rapport over de verhouding tussen generaties uitgebracht. Ook daarvan heb ik het idee dat het een aantal discussies heeft afgefloten en een aantal discussies juist heeft geïnitieerd, met name over 'het inrichten van levenslopen' en 'levensloopregelingen'. In al deze gevallen hebben we heel duidelijk gezien dat het opstellen van een reactie op het rapport tot een principiële discussie in het kabinet heeft geleid. Het kabinet moet dan immers zelf een beleid maken en uitschrijven en doet dat dan in belangrijke mate aan de hand van ons rapport of door zich tegen ons rapport af te zetten - dat kan natuurlijk ook heel goed. In ieder geval neemt het rapport op zo'n manier in het denkproces bij de ontwikkeling van het beleid een grote plaats in. En dat is precies wat ik wil: dat onze ideeën in het denkproces worden verinnerlijkt. Gezien de voorbeelden waarin dat heel goed is gelukt, ben ik daar bepaald tevreden over."

Afscheid

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid is in twee statige villa's aan Plein 1813 in Den Haag gehuisvest. Het bureau van de WRR omvat een aantal ondersteunende functies en een wetenschappelijke staf van twintig wetenschappers (vooral in de disciplines economie/econometrie, sociale en politieke wetenschappen, rechten en natuurwetenschappen) en, op tijdelijke basis, vijf pas afgestudeerde academici. Voor de leden van de raad - en ook dat is een verschil met andere adviescolleges - ligt het accent van hun werk bij de WRR, naast veelal een universitaire nevenfunctie in deeltijd. Voor de voorzitter van de raad is de functie een volledige betrekking. Michiel Scheltema is voorzitter van de WRR sinds 1998. Al eerder, van 1979 tot 1981, was hij lid van de raad, maar daaraan kwam een einde door zijn benoeming tot staatssecretaris van Justitie in de kabinetten Van Agt II en III. Scheltema is de zesde voorzitter van de WRR. Zijn voorgangers waren Sjeng Kremers, Theo Quené, Wil Albeda, Frans Rutten en als laatste de huidige minister van Justitie, Piet Hein Donner. De voorzitter en de leden van de raad worden voor een periode van vijf jaar benoemd en kunnen, maar dat is niet zeker, één keer worden herbenoemd. Scheltema is in 2003 tot en met 2007 herbenoemd, maar neemt in de zomer van 2004 afscheid van de raad. "Wisselingen in de raad zorgen voor veranderingen en nieuwe ideeën," zegt hij tot slot. "Dit jaar word ik vijfenzestig en dan hoef ik niet te vertrekken, maar het is goed dat er weer iemand anders komt."

Verschenen in: ABP Wereld (2004)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl