De samenleving is niet altijd de maat te nemen

Maria van der Hoeven vervolgde in zeker zin de inleiding van de spreker die haar voorafging, Jan van Zijl. Ze zei: "Zijn slotwoorden, dat VBTB met herstel van vertrouwen heeft te maken, spreken mij heel erg aan. Want daar gaat het inderdaad om: op welke manier zorgen we ervoor dat het vertrouwen van de burger in de overheid wordt hersteld. Dat heeft onder meer te maken met beleid en vooral met de manier waarop je van beleid tot actie en tot verbetering komt." Van der Hoeven bracht in herinnering hoe in eerste instantie Jan van Zijl en vervolgens de hele Kamer zich hebben moeten inzetten om de bewindslieden tot een andere inrichting van de begroting te bewegen. "Nu ik aan de andere kant van de tafel zit," zo zei ze, "maar als ik met de ogen van een kamerlid kijk, dan valt er in de stukken zoals die nu worden gepresenteerd, best nog het een en ander te verbeteren. Dat is helemaal niet erg, want VBTB is een leerproces en ook een continu proces. Overigens ben ik wel tot de ontdekking gekomen dat niet alles op dezelfde manier meetbaar is. Als ik naar het onderwijs kijk, dan hebben we niet alleen met meetbare doelstellingen te maken, maar ook met vorming en met waarden en normen. Die zijn heel lastig in VBTB-termen te vangen. Toch moeten we ons daarbij ook afvragen: léidt het beleid ergens toe?!"

Mensenwerk

De formulering van meetbare doelstellingen en de meetbaarheid van beleidsresultaten waren kernthema's in de inleiding van Van der Hoeven. Zij beschreef een fictief experiment met twee vergelijkbare scholen, met vergelijkbare leerlingen, waarbij de ene school extra onderwijspersoneel mag aanstellen en de andere school niet. Zou na een jaar blijken dat de leerlingen van de eerste school beduidend slimmer zijn dan de leerlingen van de tweede school, dan zou zijn bewezen dat klassenverkleining een goede maatregel is. "Waarschijnlijk hebt u zich al gerealiseerd dat zo'n experiment in het onderwijs natuurlijk ondenkbaar is," aldus Van der Hoeven. "Een dergelijke proef kun je nooit op een aanvaardbare manier uitvoeren, al was het alleen maar omdat je nooit met scholen hebt te maken waar alle omstandigheden vergelijkbaar zijn. Omgevingsfactoren spelen altijd een belangrijke rol. Er zijn in het onderwijs heel veel factoren, misschien wel te veel factoren, waar je weinig of geen grip op hebt en die je niet kunt sturen. Het is dan ook een probleem om de toegevoegde waarde van het onderwijs te meten, omdat je voor het resultaat afhankelijk van de input bent. En die input wordt niet alleen gevormd door wat wij erin hebben gestopt, maar wordt met name gevormd door leerlingen en studenten met wisselende talenten. Onderwijs is mensenwerk. Onderwijs zit als een spin in het web van onze vaak ingewikkelde samenleving. Die samenleving kun je nou eenmaal niet in een reageerbuis stoppen en dat betekent dat je haar ook lang niet altijd de maat kunt nemen."

Streefwaarden in het onderwijs?

Als voorbeeld van een lastig meetbare grootheid noemde Van der Hoeven de kwaliteit van de basisscholen. "Wat is daar belangrijk?" zo zei ze. "Natuurlijk, de kinderen moeten er flink wat kennis opdoen, maar dat is niet het enige. Het is ook heel belangrijk dat de school veilig is, dat er een leuke meester of juf voor de klas staat en dat de kinderen graag die klas binnenstappen. Want spelen en leren gaan op een goede school hand in hand. Kortom, een kind moet zich op school in vele opzichten ontplooien. Veel van die aspecten zijn lastig te meten, omdat ze subjectief zijn. De kennis die een kind opdoet, is misschien nog wel het gemakkelijkst in kaart te brengen. We moeten er echter voor waken dat we ons enkel en alleen op de kennis richten, vaak verwoord in CITO-toetsen, en dat we andere wezenlijke elementen negeren." Van der Hoeven tilde vervolgens dit specifieke voorbeeld naar een hoger, meer algemeen niveau. Ze zei: "Voor het ministerie van OCenW is het nog niet zo gemakkelijk om te meten of we ons geld goed besteden, of we doen wat we van plan waren en of we daarmee bereiken wat we wilden bereiken. Toen het ministerie van Financiën in 1999 het plan voor VBTB lanceerde, waren er in Zoetermeer zelfs mensen die dachten dat het nooit zou lukken om onderwijs, cultuur en wetenschappen in doelstellingen en streefwaarden uit te drukken. Ook waren mensen bang dat VBTB de voorbode van bezuinigingen was. Anderen bekeken VBTB juist als een bedenksel waar iets aan te verdienen viel. Immers: het doel van beleid staat voorop en het geld moet daar vervolgens bij worden geleverd. De meeste medewerkers van OCenW vonden echter dat we gewoon met VBTB aan de slag moesten. Dat we het maar moesten proberen. Want ook al is in het onderwijs lang niet alles meetbaar en is lang niet alles in cijfers neer te zetten, dat ontslaat OCenW natuurlijk niet van de plicht om meer inzicht te geven. Zaken als doelstellingen en streefwaarden zijn in de politiek een hot item. Burgers eisen immers van de politiek niet alleen mooie verhalen, maar vooral ook concrete resultaten. En ze hebben gelijk."

Trend is gezet

"Maar VBTB is geen doel op zich," vervolgde Van der Hoeven. "Het is een hulpmiddel om waar mogelijk tegemoet te komen aan de wens om resultaten te laten zien. Als ons dat lukt, leidt dat tot een herstel van het vertrouwen in de politiek. Dat is ook precies de reden waarom het kabinet heeft geprobeerd om het Strategisch Akkoord en de vertaling daarvan in beleidsprogramma's zo concreet mogelijk te maken. Dat we niet de kans hebben om het uit te voeren, is een tweede probleem, maar de bedoeling is er. Ik hoop van harte dat het volgende kabinet daarop insteekt, door in het beleidsprogramma en de beleidsagenda helder te maken wat het in de komende vier jaar wil bereiken. Dan hebben wij in ieder geval bereikt dat de trend die nu is ingezet, wordt voortgezet. De wil is er. De wil is er, om niet langer de nadruk te leggen op de uitgaven die we doen, maar vooral op het resultaat dat we beogen."

Omslag in het denken

Minister Van der Hoeven besprak vervolgens in haar inleiding de totstandkoming van 'VBTB-proof' beleid, waarbij dus voortdurend de drie w-vragen voor ogen moeten worden gehouden en waarbij tegelijkertijd meetpunten en beoordelingscriteria moeten worden vastgesteld. Ze zei: "Ik verzeker u dat het opstellen van de begroting op deze manier eigenlijk steeds gemakkelijker wordt. Je hebt immers van tevoren met elkaar de doelen vastgesteld, evenals de instrumenten die je daarvoor wilt inzetten. In de beginjaren van VBTB is mij weleens het gevoel bekropen, dat het een beetje andersom werkte, dus dat beleidsmensen pas over de concrete doelen begonnen na te denken, als ze de begroting al aan het opstellen waren. Maar dan ben je te laat. VBTB werkt niet als kunstje dat we twee keer per jaar toepassen, een keer voor de begroting en een keer voor de verantwoording. Het is iets wat gedurende lange tijd moet worden gedaan, om zichtbaar te maken waar het beleid toe leidt." Gelet op de noodzaak van deze andere begrotings- en verantwoordingsmethodiek, zo stelde Van der Hoeven, vereist VBTB een omslag in het denken. "Maar die omslag is nu eenmaal niet een-twee-drie gemaakt," zei ze, "niet door beleidsmedewerkers, maar zeker ook niet door politici. Nog steeds zien we dat amendementen op een wetsvoorstel vooral over een verschuiving van het geld gaan. Kamerleden vergeten in een wijziging op een wetsvoorstel nog wel eens het resultaat dat zij beogen en dat is begrijpelijk, want dat resultaat is vaak ook niet zo gemakkelijk te benoemen. Je moet dan ook niet te snel te grote stappen willen maken, want die zouden wel eens tot het failliet van VBTB kunnen leiden."

VBTB laten doorklinken

Van der Hoeven besprak in dit verband nog een valkuil, namelijk die van de overregulering. Ze zei: "Als je VBTB wilt vertalen, kom je al snel in de verleiding om heel veel regels te verzinnen. Het gevaar is dan, dat we in onze ijver om dat mooie systeem uit te voeren, vergeten waar het beleid ook alweer om draait. We willen immers juist, om bij mijn eigen sector te blijven, de scholen en instellingen meer verantwoordelijkheid geven en dus ook minder regels opleggen. Daarbij moeten we natuurlijk wel in de gaten houden welke geleverde prestaties er zijn en wat de plannen waren om tot die geleverde prestaties te komen. Dus minder regels voor het uitvoeringsdeel, prima, daar moeten we vooral ook naar toe. Meer autonomie van de instellingen, ook prima. Maar het maken van plannen en aan het eind kijken wat je nu hebt bereikt, die toetsing blijft natuurlijk overeind. Verantwoording aan het einde van het verhaal is even belangrijk als de planning aan het begin ervan." Volgens Maria van der Hoeven hoeft VBTB niet een totaal andere verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en scholen te betekenen, "maar wel," zo zei ze, "zou je ook naar het onderwijs toe iets van VBTB moeten laten doorklinken, omdat het anders gewoon niet werkt. Het moet duidelijk zijn dat niet het ministerie van OCenW de onderwijsdoelen haalt, maar dat de scholen dat natuurlijk zelf doen. Wel is het de taak van mijn departement om voor alle betrokkenen zichtbaar te maken hoe de lijnen lopen en hoe de stroom van informatie is, bijvoorbeeld vanuit de inspectie, die dan weer in de beleidsbegroting en het jaarverslag terugkomt. Die informatie moet op datgene zijn gestoeld wat uit de scholen wordt aangeleverd. Op die manier zie je dat het VBTB-proces consequenties heeft voor de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de overheid en het veld."

Inzicht en sturing

Het VBTB-proces kan dus worden belemmerd, in de opvatting van de minister, door teveel tegelijk te willen en door overregulering in de verantwoordelijkheidsverdeling. Nog een valkuil is volgens haar het verschil tussen inzicht en sturing. "Het moge duidelijk zijn," aldus Van der Hoeven, "dat ik er een warm voorstander van ben om met behulp van VBTB waar mogelijk glashelder te maken hoe we ons geld besteden en wat dat oplevert. Daar heeft de burger recht op. Maar tegelijkertijd geef ik aan, dat het veel moeite en creativiteit kost om dat goed te doen. We zijn inmiddels bij OCenW best goed op weg. We weten nu ook dat deze manier van werken weliswaar veel zichtbaar maakt, maar dat die kennis ook weer beperkingen met zich meebrengt. Want er is een wereld van verschil tussen inzicht en sturing. We komen bijvoorbeeld door monitoring steeds meer over de resultaten te weten die scholen en instellingen met de onderwijsmiljarden boeken. Stel nu dat je op die manier te weten bent gekomen dat een bepaalde school geen goede resultaten boekt. Dan is het nog maar de vraag in hoeverre je in die situatie wilt of kunt ingrijpen. Je gaat er natuurlijk praten, maar je moet je wel realiseren dat die school gewoon recht op een volledige lumpsumuitkering heeft, zolang zij aan de instellingsvoorwaarden voldoet. Daar komt bij dat je een school die toch al slecht presteert, er bepaald niet bovenop helpt door de geldkraan dicht te draaien. Want dan is het middel erger dan de kwaal."

Een wereld gewonnen

Maria van der Hoeven gaf tot slot een samenvatting en een aantal persoonlijke conclusies ter overweging. Ze zei: "Ik heb de voordelen van VBTB geschetst, maar ook de beperkingen. We doen geen laboratoriumproeven. We kunnen lang niet alles meten. En wat we kunnen meten, kunnen we lang niet altijd gebruiken om in te grijpen. Of we willen niet ingrijpen, met het oog op de vrijheid van onderwijs, maar dat is een politieke afweging en geen VBTB-afweging. Als het ons lukt om de resultaten van alle scholen en instellingen werkelijk inzichtelijk te maken, dan mogen we ervan uitgaan dat scholieren en studenten doorgaans voor de kwaliteit van de opleiding zullen kiezen. Dat moet toch een enorme stimulans zijn om te presteren. Als VBTB zo werkt, dan hebben we een wereld gewonnen, want dan hebben we de burger werkelijk een stap vooruit geholpen. Hopelijk zal daarmee het herstel van het vertrouwen van de burger in de overheid aan de ene kant en in de politiek aan de andere kant een stukje dichterbij zijn gebracht."

Verschenen in: Congresverslag 'VBTB: een kwestie van beleid', ministerie van Financiën, 2002

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl