Verantwoording is veel interessanter dan begroting

"VBTB is een begrip geworden," zei Van Zijl. "Ik zal het echter nauwelijks over het begrip VBTB hebben, maar wel over wat erachter schuilgaat en over het waarom van deze operatie. Een verhaal kortom in een historisch perspectief - geen academische verhandeling, maar hooguit wat noties van een gewezen politicus."

Debat belangrijker dan resultaten

Jan van Zijl besprak eerst de aanleiding van VBTB: de 'gevoelde noodzaak' om aan de begroting een verantwoording te koppelen. Deze noodzaak werd ogenschijnlijk in de politiek zo gevoeld, maar deed zich in feite in de samenleving voor. "De politiek volgt de ontwikkelingen in de samenleving," zo zei hij. "Als politicus had ik weleens het gevoel dat het omgekeerd was, maar eigenlijk is dat zelden het geval. En meestal met vertraging!" Volgens Van Zijl is in dit verband vooral relevant, dat de appreciatie van wat de burger van de overheid verwacht en verlangt, veranderd is en nog steeds verandert. "De politiek en de overheid ontlenen hun legitimatie aan het beantwoorden aan dat verwachtingspatroon," aldus Van Zijl. "In de jaren zestig en zeventig werd de toon in het maatschappelijk debat vooral gezet door het verlangen naar verandering en ontwikkeling. Het voornemen was in de jaren zestig vaak belangrijker dan de uitvoering. Eigenlijk werd het debat veel meer gewaardeerd dan de uitkomst ervan en zeker meer dan het resultaat van het soms daaropvolgende beleid. De samenleving was sterk gepolitiseerd. Controle en toezicht, dat was een zaak voor boekhouders. In de politiek 'zeurden' wel enkelingen over bijvoorbeeld het misbruik van sociale regelingen, maar dat had volgens de normen van die tijd weinig van doen met de uitoefening van parlementaire controle en het werd over het algemeen niet serieus genomen."

Onderzoeken en enquêtes

Zijn stelling dat parlementaire controle in de jaren zestig en zeventig niet in de mode was, illustreerde Van Zijl met de gang van zaken rond parlementaire onderzoeken en enquêtes. "Parlementaire onderzoeken waren er nauwelijks en parlementaire enquêtes überhaupt niet," zei hij. "Dat veranderde pas in de jaren tachtig en negentig. In de politiek werd die verandering ingeluid door de eerste parlementaire enquête sinds decennia: het onderzoek naar overheidssteun in de scheepsbouw. Met veel mediaspektakel, veel meeslepende debatten in het parlement en nu eens niet over voorgenomen nieuw beleid, maar over tekortschietend oud beleid. In feite ging de RSV-enquête over de vragen: wat heeft het gevoerde beleid gebracht, wat had ervan mogen worden verwacht, wat heeft het allemaal gekost en is het vele publieke geld wel verantwoord ingezet? Het antwoord op die vragen is bekend: nee. In feite twee keer nee, omdat door de politiek tevens werd geconstateerd, dat in al die jaren van steun ook nooit sprake was geweest van tussentijdse kritische vragen vanuit de Tweede Kamer over de effectiviteit van het beleid. Door de overheersende mode in de samenleving en in de politiek - nieuw beleid is interessanter dan toezicht op bestaand beleid - konden die vragen naar het waarom en het hoe ook niet echt opkomen!" Het fenomeen van parlementaire onderzoeken en parlementaire enquêtes zou zich in de jaren tachtig en negentig nog vaak herhalen. Van Zijl: "Na talloze parlementaire onderzoeken en gesneuvelde bewindslieden plengde de Tweede Kamer krokodillentranen over falend toezicht op beleid. U kent de voorbeelden: de visserij, WAO, paspoorten, bouwsubsidies, IRT, CTSV, bouwfraude en recent Srebrenica. De rode draad in de afgelopen decennia was: kortstondige controles, toezichterupties in het parlement en daarna weer naar de orde van de dag, ondanks het bijna altijd uitgesproken vrome voornemen om uit het parlementaire onderzoek lessen voor de toekomst te trekken. Zo'n voornemen heeft niet zo veel zin als er geen kader is, waarbinnen het parlement haar controlerende taak beter dan tot op heden kan uitoefenen."

Twee voorwaarden

Om tot een kader voor adequate parlementaire controle te kunnen komen, moet volgens Van Zijl aan twee voorwaarden worden voldaan. De eerste is dat de overbekende cultuuromslag moet plaatsvinden. Vooral betekent dit dat de Tweede Kamer een betere controle-attitude moet ontwikkelen. Van Zijl: "In de meeste fracties wordt gevochten om het woordvoerderschap bij de begroting. Wie de begroting mag doen, hetgeen dan een gunst is, krijgt daar als corvee de behandeling van de financiële verantwoording bij. Toezicht en controle zijn voor de meeste kamerleden pas interessant als het voorzitterschap van een onderzoekscommissie aan de orde is en daarmee de langdurige aandacht van Ferry Mingele en Wouke van Scherrenburg. Dat moet veranderen. We moeten toe naar de situatie waarin het woordvoerderschap tijdens de verantwoordingsdebatten tot het hoogst bereikbare in de politiek gaat behoren!" Om deze situatie te kunnen bereiken, moet volgens Van Zijl aan een tweede voorwaarde worden voldaan. "Waarmee ik bij VBTB kom," zo zei hij, "of in normaal Nederlands: het zodanig opzetten en inrichten van de begroting, dat het mogelijk is om te beoordelen wat er van alle beleidsvoornemens is terechtgekomen. Tot voor kort kon dat niet. In het recente verleden kenden we wel de zogenaamde financiële verantwoording. Dat ging dan met cijfermateriaal dat ergens in oktober aan de Kamer werd gepresenteerd en dat kort daarna in ongelooflijk saaie debatjes werd behandeld. De Commissie voor de Rijksuitgaven verrichtte daarbij voor de kamerleden het voorwerk, want die verdiepten zich niet in deze dorre boekhoudkundige ellende. Veel ministers lieten om dezelfde reden overigens hun ambtenaren de vaak technische vragen van de kamerleden beantwoorden. Geen verheffende gebeurtenissen, weinig Ferry Mingele, maar dat was niet het ergste. Erger was dat deze financiële verantwoording, door het te late tijdstip en de veel te boekhoudkundige benadering, op geen enkele wijze aan een logische begrotingscyclus bijdroeg."

Onbeantwoordbare vragen

Wil de verantwoording een logische plek in de begrotingscyclus hebben, zo werd destijds vastgesteld, dan moet de verantwoording over een voorafgaand beleidsjaar ruimschoots vóór de afronding van de begroting voor het volgende beleidsjaar plaatsvinden, dat wil zeggen vóór de zomermaanden. Daarnaast moest die verantwoording, in het kader van een voortschrijdende beleidscyclus, duidelijkheid over de gerealiseerde beleidsresultaten geven. "Maar daarvoor moest ook de wijze van opschrijven, zeg maar de begroting, indringend worden aangepast," aldus Van Zijl. "Bij de eerste proefronde verantwoordingsdebatten in 2000 bleek, dat op zichzelf normale kamervragen in het kader van het eerste jaarverslag gewoonweg niet te beantwoorden waren! Bij het opstellen van de begrotingen was met dit type vragen geen rekening gehouden. Bij het opstellen van de begroting was weliswaar voor een concreet beleidsdoel of beleidsterrein geld ter beschikking gesteld, maar daar was slechts zelden een meetbare doelstelling bij genoemd. De vraag of de wachtlijsten dankzij een financiële input voldoende kleiner worden, is pas te beantwoorden als ook vooraf is aangegeven hoeveel korter wachtlijsten moeten worden, hoe snel dat moet gebeuren en hoeveel dat mag kosten. Dan moet je dus bij de begroting zijn en die is daarom vanaf 2002, onder druk van dit proces, anders ingericht."

Vele malen interessanter

Jan van Zijl heeft hoge verwachtingen van de eerste echte verantwoording in 2003. Hij zei: "Dan zal de waarde pas echt blijken van de verantwoordingsdebatten en van wat al een beetje 'de derde woensdag in mei' is gaan heten. Dan ook kunnen de tegenhangers van de drie Zalmvragen worden beantwoord: is bereikt wat we wilden, is de inspanning gepleegd die we met elkaar hadden afgesproken en heeft het ongeveer gekost wat we ervoor hebben uitgetrokken? En ik ben ik zo vrij om daar nog een vierde, minstens even belangrijke vraag aan toe te voegen, namelijk: wat gaan we doen als niet is bereikt wat we hebben afgesproken?" Volgens Van Zijl is bij de voorbereiding van de verantwoordingsdebatten een belangrijke rol voor de Rekenkamer weggelegd door de Kamer van een leeswijzer bij de jaarverslagen te voorzien. "Die verantwoordingsdebatten zijn eigenlijk vele malen interessanter dan de begrotingsdebatten," zei hij. "Het is een tendens in de laatste jaren dat die begrotingsdebatten eigenlijk helemaal nergens over gaan. De begroting is gepresenteerd en dan mag de Kamer er nog iets over zeggen. De coalitiepartijen zijn daarbij met handen en voeten aan de afspraken gebonden en willen eigenlijk alleen nog maar een voorgekookt debat over kleine kruimels en een verre vooruitblik, terwijl de oppositiepartijen zich meestal tot alleen een kritische terugblik beperken. Die verantwoordingsdebatten hebben een heel andere kant. Wanneer namelijk blijkt, op grond van een goed ingerichte begroting en een goed leesbaar jaarverslag, dat het beleid is tekortgeschoten, dan kan de Kamer nog voor de begrotingsbehandeling voor het jaar daarop bijsturen. Ook daardoor zullen die debatten in juni veel en veel interessanter zijn dan de begrotingsdebatten."

Huiswerk voor de Kamer

"Maar dan moet de Kamer wel zijn huiswerk doen en daar ben ik, moet ik eerlijk zeggen, niet helemaal gerust op," vervolgde Jan van Zijl. Hij gaf twee voorbeelden van situaties waarin de Tweede Kamer niet alert om verantwoording had gevraagd. In de eerste plaats was dat nadat was gebleken dat de financiële inspanningen ten behoeve van arbodienstverlening schrikbarend waren afgenomen, terwijl het aantal WAO-ers volop toenam en de WAO zelfs volop ter discussie stond. Het tweede voorbeeld was toen Volkskrant-journalist Frank Kalshoven had blootgelegd dat op de begroting van het ministerie van EZ, onder het bewind van VVD-minister Jorritsma, alle 'rechtse' uitgaven (aan economische bedrijvigheid gerelateerde posten zoals exportbevordering) waren overschreden en alle 'linkse' uitgaven (bijvoorbeeld milieugerelateerde posten) onderuitgeput waren. "Als kamerlid zou ik denken: nu heb ik een punt te pakken, ik heb een kamervraag, dat wordt volgens mij een buitengewoon boeiend kamerdebat met de minister. Maar nee, er is niets gebeurd."

Wie is verantwoordelijk?

VBTB, waarvan de kern is samen te vatten in de drie w-vragen - wat willen we bereiken, wat gaan we ervoor doen en wat mag het kosten? - mag wat Jan van Zijl betreft met, opnieuw, een vierde vraag worden uitgebreid, namelijk: wie is verantwoordelijk voor de ordentelijke uitvoering van het beleid. Hij zei: "De nieuwe verantwoording zal niet alleen ingrijpende gevolgen hebben voor de beleidsontwikkeling binnen departementen in relatie tot de Kamer, maar ook in de relatie tussen overheden onderling en tussen uitvoeringsorganen en overheden. Veel beleid is op afstand geplaatst of gedecentraliseerd. Dat heeft veel te maken met de gewenste verhoging van efficiency, maar ook met besluitvorming dichter bij de burger. Ik ga niet in op de vraag of dat wel of geen goede zaak is, maar het is wel een feit. Bij het eerste rondje proefdraaien bleek nu, dat veel beleid waar de minister voor ter verantwoording werd geroepen, nog slechts in formele zin tot de ministeriële verantwoordelijkheid behoorde. VBTB dwingt wat dat betreft tot een herbezinning op de vraag hoe we om moeten gaan met decentraal beleid, met beleid op afstand en met de zelfstandige bestuursorganen, die weliswaar onder de verantwoordelijkheid van de minister vallen, maar ook hun eigen verantwoordelijkheid hebben. Daar zullen in de komende jaren in de politiek nieuwe afspraken over moeten worden gemaakt, tussen gemeenten en rijk en tussen uitvoeringsorganen en rijk. Ik denk dat daar nog heel veel aan moet gebeuren."

Herstel van vertrouwen

Van Zijl was in zijn inleiding tot een aantal slotconclusies gekomen. Daarin bestempelde hij VBTB tot een onmisbare waarborg voor een reëel democratisch gehalte van de politiek. Hij zei: "Is het een probleem dat de opkomst bij verkiezingen dramatisch terugloopt? Ja en nee. Burgers kunnen op heel veel verschillende manieren bij de politiek en bij beleidsontwikkeling betrokken zijn. Dat hoeft niet alleen via partijpolitiek en stemgedrag. Bolkestein zei enkele jaren geleden dat niet gaan stemmen op grote tevredenheid zou duiden. Zouden dus kiezers op het platteland van Drenthe en Overijssel ontevredener zijn dan de thuisblijvers in de vele grote achterstandswijken van de grote steden in de Randstad? Er lijkt me aan die stelling dus nog wel wat af te doen. Toch moeten we constateren dat een groeiende groep burgers het vertrouwen in het probleemoplossend vermogen van de overheid verliest. Veelal komt dat door persoonlijke ervaringen, dus dat persoonlijke problemen niet door de politiek worden opgelost. Dat is een beetje van alle tijden, maar het neemt toe. Daardoor zou een democratische tweedeling kunnen dreigen, zoals die bijvoorbeeld in de Verenigde Staten zichtbaar is. Een progressieve Amerikaanse president is welhaast een anachronisme geworden, want de helft van de bevolking, meestal de mensen die het wat minder hebben, gaat niet stemmen en blijft thuis. Hoe kun je dan als politiek, voor de burgers die toch niet op je zullen stemmen, je blijven inzetten? Daar ben ik, als die betrokkenheid bij de politiek echt sterk afneemt, wel ongerust over. Ik ben wat dat betreft bang voor het verlies van sociale cohesie. Dit alles heeft ook met VBTB te maken. Politiek en overheid moeten beter zichtbaar maken wat er wordt gedaan, waarom dat wordt gedaan, wat er wordt afgesproken, wat er wordt gerealiseerd en wie ervoor verantwoordelijk is. Ik praat niet over een afrekencultuur. VBTB heeft te maken met meer handen aan het bed en met nog meer blauw op straat. VBTB heeft ook te maken met het politieke debat en met de relatie tussen burger en politiek. Zo bezien is VBTB een kwestie van beleid en een kwestie van politiek, maar vooral een kwestie van het herstel van het vertrouwen van de burger in de overheid."

Verschenen in: Congresverslag 'VBTB: een kwestie van beleid', ministerie van Financiën, 2002

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl