Licht tussen het papier en de echte werkelijkheid

Marc Kuipers geeft leiding aan DBZ, Directie Bestuurszaken, een uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Justitie. Deze directie screent en beoordeelt personen en bedrijven op integriteit, bijvoorbeeld wanneer zij een nieuwe BV oprichten, een vergunning aanvragen of aan een aanbesteding meedoen. DBZ zou per 1 januari 2003 tot een baten-lastendienst worden omgevormd. Omdat het financieel beheer in 2002 bij DBZ wel, maar bij de bestaande baten-lastendiensten van Justitie niet op orde was, werd het departementaal moratorium van kracht. Hierdoor werd de start van de kandidaatbaten-lastendiensten van Justitie, waaronder DBZ, tot 1 januari 2004 uitgesteld. "Eerst lijkt zo'n moratorium alleen een theoretische mogelijkheid," aldus Kuipers, "maar ons is het echt overkomen. Dat was pijnlijk, maar met tegenslagen en teleurstellingen om kunnen gaan, is ook een essentieel onderdeel van management bij veranderingen." Marc Kuipers stelde in zijn inleiding voorop, dat hij geen succesverhaal kwam vertellen. Hij vindt zichzelf een twijfelaar: doet hij wel de goede dingen en doet hij die dingen wel goed? "Dat vind ik een buitengewoon lastig iets," zo zei hij. "Wij zijn in de afgelopen periode behoorlijk tegen drempels en grenzen aangelopen, die we soms vooraf niet hadden gezien en soms ook wel, maar toen hebben we er niet goed genoeg over nagedacht. Daar ga ik over vertellen, maar dat is dus geen glad verhaal."

Familiebedrijf

DBZ werd opgericht in 1995. Het was de tijd waarin het onderscheid tussen beleid en uitvoering binnen de rijksoverheid steeds nadrukkelijker aan de orde werd gesteld. In totaal veertien uitvoerende organisatieonderdelen bij Justitie werden van de beleidsdirecties losgeweekt en in de nieuwe directie DBZ ondergebracht. "Het is dus een jonge organisatie met een roestig verleden," aldus Kuipers. Een recente organisatieanalyse van DBZ, op grond van een enquête onder de medewerkers, leverde op dat de directie een tamelijk informele cultuur kent, dat de medewerkers elkaar vriendelijk, dynamisch en ondernemend vinden en dat de sociale samenhang belangrijk is. "Het is een soort familiebedrijf," zo typeerde Kuipers de organisatie. "Als je de medewerkers naar hun verwachtingen vraagt, dan zien ze DBZ als één grote familie, die in de toekomst alleen nog maar groter en gezelliger moet worden. Dat is natuurlijk niet bij voorbaat een vruchtbare bodem om resultaatgericht management in te voeren. Want daarbij wordt op een andere manier met elkaar omgegaan." DBZ kenmerkt zich ook door de productgerichte werkwijze. Alle dossiers worden even belangrijk gevonden en krijgen daarom evenveel aandacht. "Een van onze doelstellingen is daarom om vanuit de inhoud van de individuele dossiers de processtroom te kunnen gaan sturen," aldus Kuipers.

Onvoldoende nagedacht

Toen in 1999 binnen Justitie werd nagegaan welke organisatieonderdelen eventueel voor verzelfstandiging in aanmerking kwamen, werd ook DBZ in die beschouwing betrokken. De directie werd daartoe aan de toets onderworpen uit het rapport 'Verantwoord verzelfstandigen' van de commissie Sint. De verschillende rapporten 'Wegwijzer baten-lastendiensten' van het ministerie van Financiën, met name de instellingsprocedure en de handreikingen daarbij, waren toen nog niet beschikbaar. Volgens Kuipers was de uitgevoerde toets te beperkt. Nadat was vastgesteld dat de directie vanwege het collectieve belang binnen de overheid moest blijven en vanwege de politieke gevoeligheid van sommige diensten niet op afstand van het departement kon worden geplaatst, bleef de vraag over of de baten-lastendienst dan een geschikte organisatievorm zou kunnen zijn. "Die vraag is te beperkt beantwoord," aldus Kuipers. "De baten-lastendienst is een goed instrument als het gaat om kostprijzen berekenen en om kapitaal reserveren en lenen ten behoeve van investeringen. Maar dat is vanuit een abstractie benaderd. Als je kijkt naar wat wij echt zijn, dan is daarmee die vraag niet werkelijk beantwoord. Terugkijkend met de kennis van nu naar wat er toen lag, is de focus te beperkt financieel-technisch gericht geweest en hebben we de doelstellingen, dus de vraag waarom doen we het nu eigenlijk, onvoldoende helder gekregen. Ook hadden we onvoldoende zicht op het omvormingstraject en hebben we de 'impact' op het management en de organisatie absoluut onderschat."

Licht tussen werkelijkheden

DBZ verscheen dus niet goed voorbereid aan de start van het omvormingstraject, maar gelukkig realiseerde het management zich dat bijtijds. Tijdens een bijeenkomst van de leidinggevenden werd daarom nog eens stevig over het doel van de omvorming gediscussieerd. Centraal daarbij stond de vraag of omvorming ook nog wenselijk was wanneer er géén financieel-economische voordelen zouden optreden. Marc Kuipers: "Die vraag hebben we beantwoord door nog eens goed naar het karakter en de kenmerken van onze organisatie te kijken. En juist omdat we binnen onze organisatie van die productgerichte aanpak, het met ieder dossier bezig willen zijn, de slag willen maken naar een meer resultaatgerichte procesoriëntatie, geeft zo'n omvormingstraject en baten-lastenstelsel aantrekkelijke mogelijkheden. Het biedt een proces waar dynamiek in zit en wat de organisatie toekomst geeft. We hebben die vraag daarom positief beantwoord. Wij willen resultaatgericht werken en willen daarom met dat besturingsmodel aan de slag." Hoewel DBZ de keuze voor het baten-lastenstelsel nu expliciet en weloverwogen heeft gemaakt, is de organisatie met de wezenlijke waaromvragen erbij blijven worstelen. Enige helderheid is inmiddels wel gecreëerd door de doelstellingen van de veranderingen aan de doelstellingen van de organisatie te koppelen. "Dat voorkomt dat er licht tussen de werkelijkheden ontstaat," aldus Kuipers. "We hebben ons gerealiseerd dat we een productiebedrijf zijn - misschien van bijzondere producten, maar toch. Uiteindelijk willen we graag naar een goedlopend productiebedrijf, waarbij we op resultaat willen worden afgerekend en dat we dus zelf op resultaat moeten gaan sturen. Dat betekent dat we de beheersing van onze processen en ook de organisatie zelf op orde moeten hebben. En dat is dus de veranderdoelstelling van het implementatietraject: geen licht tussen de werkelijkheden."

Honderd meter horden

Het omvormingstraject van DBZ kreeg in het voorjaar van 2001 een nieuwe impuls toen er meer duidelijkheid over de instellingsvoorwaarden kwam. "Dat was een behoorlijke schok!" bekende Marc Kuipers. Het was hem en zijn collega's al snel duidelijk dat een dergelijk ingrijpend programma alleen maar kon worden gerealiseerd door er een stevige projectorganisatie op te zetten. "De instellingsvoorwaarden zijn de honderd meter horden en wij zullen de finish halen," aldus Kuipers. "Dat brengt echter wel het risico met zich mee, dat er een enorme spanning komt tussen het tempo en de dynamiek in het project enerzijds en in de rest van de organisatie anderzijds, want die is gewoon bezig met het normale werk. En daardoor is er een groter risico dat zich niet tijdens het project, maar pas na afloop van het project problemen zullen voordoen." Met deze risico's in het achterhoofd richtte Marc Kuipers zich met een aantal adviezen tot zijn gehoor. "Zorg dat je vooraf een beeld hebt van de klus waaraan je begint. Wat is het materiaal waar je het over hebt? Hoe zit de organisatie in elkaar en wat is de spankracht van de organisatie? Hoe leert de organisatie en hoe worden nieuwe processen geïmplementeerd? Stel daarnaast steeds weer vast of de doelstellingen nog helder zijn en of het commitment er nog is. Willen de mensen wel, als het ware aan de lopende band, in een goedlopend productiebedrijf werken? Belangrijk is ook: begin klein, oefen veel, struikel vooral en lijd de pijn die daarbij hoort. Verbind daar consequenties aan en probeer op die manier te leren. Geef tot slot veel aandacht aan de veranderende rollen van leidinggevenden. Het is niet alleen een exercitie in technische zin, maar zeker ook op het persoonlijke vlak. Procesmanagers moesten in het verleden altijd de dossiers nog eens nakijken, maar moeten nu ineens het proces gaan managen. Willen ze dat? Kunnen ze dat? Als je daar tijdens het project aan voorbijgaat, krijg je daar na afloop ook problemen mee."

Tien meter tekort

Nadat DBZ op deze wijze de honderd meter horden had ingezet, leek de kandidaat-baten-lastendienst met succes op de finish af te gaan. Maar helaas, de honderd meter horden is geen officiële afstand in de atletiek. Het zijn 110 meter horden "en op de laatste tien meter," aldus Marc Kuipers, "liepen we tegen het moratorium aan. Dat was voor het projectteam een forse tegenslag en echt moeilijk om te verwerken. Tegelijkertijd merkten we in de organisatie een zucht van opluchting. Men begon weer wat gemakkelijker te zitten, want de druk was er wat van af. Toch willen we als organisatie doorveranderen en daarom hebben we met het departement en met Financiën afgesproken dat we in de dagelijkse praktijk de facto maximaal als een baten-lastendienst gaan functioneren. Het voordeel daarvan is weer, dat we de kinderziektes die we anders ongetwijfeld in het eerste jaar als baten-lastendienst hadden moeten verhelpen, nu in een proefperiode er zo veel mogelijk uit kunnen halen."

Grote kans

Terugkijkend op het omvormingstraject tot nu toe ervaart Marc Kuipers dat als een grote kans voor de organisatie. Volgens hem geven de scherp geformuleerde instellingsvoorwaarden een strakke focus en leidt het strakke tijdpad erbij tot dynamiek in de organisatie. Blij is hij ook met de professionele begeleiding daarbij en met de toetsing van een en ander. "Dat spel ziet er goed uit," zo zei hij. "Aan de andere kant zijn er de risico's die zich bij ons ook daadwerkelijk voordoen en waarmee we worstelen om er goed mee weg te komen. Die risico's zijn dat de organisatie het tempo niet bijhoudt en dat de dikke rapporten die we maken om aan de toetsingscommissie voor te leggen, voor een groot gedeelte een papieren werkelijkheid bevatten, die dus nog in een echte werkelijkheid moeten worden omgezet. En dat is niet erg, maar daar moet je je wel bewust van zijn." Het is echter voor Marc Kuipers en voor DBZ nog veel te vroeg om op het omvormingsproject terug te kijken. "Want het echte werk begint pas," zo zei hij tot slot, "na het groene licht?"

Verschenen in: Congresverslag 'Aansturing van agentschappen: uitvoering te koop?', ministerie van Financiën, 2002

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl