"Een heel eind gelopen, maar nog zo ver te gaan"

Ook voor VROM moest de begroting voor 2002, die in september 2001 aan de Kamer werd aangeboden, het eerste 'pièce de résistance' van de VBTB-inspanningen zijn. "Binnen VROM hadden we het gevoel dat we daarmee een goede stap hadden gezet," aldus Raets. "We zijn er ook aardig op beoordeeld. De Algemene Rekenkamer vond dat er wat 'best practices' in zaten en door Financiën werden we met een 5,5 beoordeeld. Dat klonk als een zes min, maar ons werd toch verzekerd dat het geen slechte prestatie was. Wel wil ik gelijk dit beeld enigszins nuanceren. Toen wij in diezelfde tijd de stukken die er lagen, aan VROM-starters voorlegden, dus aan afgestudeerde academici die hun carrière bij VROM beginnen, kregen we toch andere beelden terug. Zij vonden die stukken nog steeds wazig, wollig en moeilijk doorheen te komen. Het is dus maar net hoe je er tegenaan kijkt!"

Overschatting en onderschatting

Inmiddels is VROM al weer een aantal maanden op weg naar de begroting voor 2003, "waarbij we naar ons gevoel wat last van de remmende voorsprong hebben gehad," aldus Raets, daarmee wijzend op de zekere tevredenheid die binnen het departement is ontstaan, als gevolg van de gunstige beoordelingen. "Je moet dan weer een momentum creëren om verder te gaan," zei hij. "Het is de opgave om ook op langere termijn, waarin we die hele weg naar 2005 hebben te gaan, voortdurend scherp te blijven, om de zaken planmatig te houden en om goed met alle betrokkenen te communiceren." Binnen de directie FEZ, de decentrale financiële afdelingen en de beleidsdirecties van VROM blijft het een zoektocht, zo benadrukte Raets, naar het evenwicht tussen overschatting en onderschatting van het eigen kunnen op dit gebied.

Blijvende druk

"Wat in elk geval nodig is om dat proces goed op gang te houden, is blijvende druk - binnen het departement, vanuit het Haagse en van buiten," aldus Philip Raets. "Wij hebben binnen VROM gepoogd om die druk op peil te houden door alle beoordelingen en evaluaties van en binnen het VBTB-proces, door ons zelf en door anderen, goed te agenderen en bespreekbaar te maken. Daarbij hebben we snel geïncasseerd wat goed was, maar vooral zichtbaar gemaakt wat nog niet goed was." Dit proces werd binnen VROM meteen na de derde dinsdag in september in gang gezet, in de vorm van een 'witte-vlekken-analyse' van de ingediende begroting voor 2002. "Wij hadden een score van 55 procent, voor wat het waard is, maar die 45 procent dat onze begroting nog niet VBTB-'proof' was, waar zat die nu? Die analyse, die we tevens met de financiële mensen decentraal in het departement hebben gemaakt, is leidend voor het vervolg geweest. We hebben die witte-vlekken-analyse ook breed gecommuniceerd, om juist ook van bovenaf druk op dat proces te houden."

Ook van buitenaf

Blijvende druk op VBTB is niet alleen op deze wijze intern bewerkstelligd, maar wordt het departement ook van buitenaf opgelegd. Raets wees wat dat betreft op het 'input-outcome'-denken in de beoordeling van politiek beleid door de media, evenals vanzelfsprekend bij de behandeling van begroting en beleid in de Tweede Kamer. "Wij hebben het gevoel dat de mondelinge en schriftelijke vragen en ook het debat in de Kamer een hoger VBTB-gehalte had. Dat geeft een 'mind set' - het dwingt je om scherp te blijven. Niet alleen bij de begrotingsvoorbereiding en -behandeling, maar bijvoorbeeld ook in het hele proces van het financiële jaarverslag, zie je een sterkere oriëntatie op de B van beleid en wat minder op de G van geld. Ook bij de behandeling van beleidsnota's - wij hebben dat bij het Nationaal Milieubeleidsplan 4 en bij de Vijfde nota over de ruimtelijke ordening gehad - zie je dat het debat wat meer van het VBTB-denken is doordrenkt. Dit alles zet ons op scherp om VBTB zo goed mogelijk door te voeren." De te volgen weg is echter nog lang en niet zonder gevaren?

Struikelblokken en valkuilen

Op weg naar 2005, naar een begroting die voor honderd procent VBTB-gepast is, ziet Philip Raets nog wel een aantal struikelblokken en valkuilen. Om te beginnen is het lang niet altijd mogelijk om vooraf beleidsdoelstellingen volledig kwantificeerbaar te formuleren en - dus - om achteraf de realisatie ervan te meten. Raets gaf daar een aantal VROM-voorbeelden van. Beleidsdoelstellingen als de reductie van CO2-uitstoot, de bekendheid bij huurders van de huursubsidieregeling en het hergebruik van papier en karton zijn goed te kwantificeren. Veel lastiger is dat bij bijvoorbeeld de beleidsdoelstelling, in de Vijfde nota over de ruimtelijke ordening, ten aanzien van de vaststelling van rode en groene contouren in streekplannen. Daarbij is nu een procesdoel vastgesteld, in die zin dat gemeenten en provincies in een bepaald jaar zo ver moeten zijn, "maar uiteindelijk is dat toch niet de beleidsdoelstelling die je wilt bereiken," aldus Raets. "Het gaat immers om parameters als de dichtheid van bebouwing of de kwaliteit van het wonen en die zijn veel moeilijker in een begroting te kwantificeren. Vandaar die vlucht in procesmatige doelen - ik zeg het wat kritisch om het punt scherp te krijgen - en daar is nog een goed gesprek over mogelijk."

Cijferfetisjisme

"Nog een struikelblok is het cijferfetisjisme dat altijd op de loer ligt," vervolgde Raets. "Het gaat niet om de letter, maar om de geest - het gaat niet om de cijfers, maar om de wereld en de doelen daarachter. Dag in dag uit is dat een groot gevaar, niet alleen voor de kwaliteit van de begroting, maar ook in de beeldvorming en de communicatie binnen het departement. Wanneer daarbij de insteek van ons, financiële mensen, verkeerd is, dan worden de interactie en de gesprekken met de beleidscollega's navenant veel moeilijker. Want dan gaan er verwijten van bureaucratie, cijferfetisjisme en kengetallengekte over tafel en dan heb je natuurlijk een heel lastig gesprek met elkaar." De samenwerking tussen financieel verantwoordelijken en beleidsverantwoordelijken noemde Raets een van de belangrijkste thema's voor de komende jaren. Binnen zijn eigen departement ziet hij vorderingen op dat gebied. "Binnen VROM kun je maar moeilijk meer een beleidsproduct in discussie brengen wanneer een aantal vragen niet scherp is beantwoord, consequenties onduidelijk zijn en ambities niet strak genoeg zijn geformuleerd. Men wordt dan eenvoudigweg teruggestuurd om met een beter product te komen. Soms zijn dat de financiële mensen die dat doen, maar steeds vaker ook de beleidsverantwoordelijke managers in mijn departement. Dat is alleen maar een goede stap vooruit."

Nieuwe ordening

Een bemoeilijkende factor in de toepassing van VBTB, en daarmee volgens Raets ook een valkuil, is dat de ordening van de begroting niet meer de organisatie van het departement moet volgen, maar wel de structuur van de maatschappelijke vraagstukken die in de begroting aan de orde zijn. Raets: "De artikelen in de begroting zijn niet meer rond directies en directoraten-generaal gegroepeerd, maar rond de maatschappelijke ambities die er zo VBTB-'proof' mogelijk zijn neergezet. Ook voor mijn departement is dat, heel eerlijk, een hele worsteling. Er is al haast geen onderwerp meer te bedenken wat tot één dienst van mijn ministerie wordt beperkt. Neem bijvoorbeeld het opslaan van vuurwerk, dat natuurlijk na de explosie in Enschede actueel was. Om te beginnen kwam daar een milieuopgave uit: welke producten zijn gevaarlijk en hoe willen we die opslaan? Daar komt dan een opgave achteraan die met ruimtelijke ordening heeft te maken: waar willen we welke functies in Nederland hebben? Als je daar dan mee aan de slag gaat, door bijvoorbeeld een vuurwerkopslagplaats uit een stad weg te halen, kan daar vervolgens nog een woonopgave uit vooortkomen: kunnen we op die plek bouwvolume realiseren? In één onderwerp hebben we dus de V van volkshuisvesting, de RO van ruimtelijke ordening en de M van milieu. In onze begroting is dat allemaal nog vrij categoraal opgedeeld. Hoe lossen we dat op? Dat is een kwestie waar we nog niet uit zijn, maar wel nadrukkelijk gesprekken over voeren."

Kassabon van Financiën

Philip Raets had 'en passant' nog een appeltje te schillen met de gastheer van de middag, het ministerie van Financiën. Hij wees erop dat het VBTB-proces erbij zou zijn gebaat, als Financiën de huidige beoordeling van beleids- en begrotingsproducten meer VBTB-'minded' zou aanpakken. Raets: "Neem bijvoorbeeld de begrotingsbrief die in februari of maart naar Financiën wordt gestuurd. Je bent daarvoor een aantal maanden bezig om een goede afweging van je beleidsambities te maken: waar wil je intensiveringen en waar extensiveringen. Je probeert die ambities zo strak mogelijk te onderbouwen, in een doorwrochte brief, met een aantal 'fact sheets' erbij die zo www-'proof' mogelijk zijn. Nadat je de brief vol trots naar de minister van Financiën hebt gestuurd, blijft het een tijdje stil, in afwachting van het bilateraal tussen de vakminister en de minister van Financiën. Een paar dagen eerder ga je bij de fax staan en komt er, wat wij op het departement noemen, een kassabon binnenlopen met een aantal vanuit Financiën gewenste extensiveringen. Blijf je nog even bij de fax wachten op de VBTB-onderbouwing achter die kassabon, dan komt die niet en valt dat dus wel eens tegen. Als je dan met elkaar aan tafel zit, is plat bezuinigen het enige punt. Maar plat bezuinigen bestaat niet. Het heeft altijd effecten: VBTB-effecten en www-effecten. Die wil je dan graag terugzien, om op een volwassen manier het debat te kunnen voeren. Uit de inleiding van Dick Sluimers heb ik begrepen dat daar aandacht voor is."

Geen gouden bord op de deur

Philip Raets onderhield zijn gehoor over nog tal van andere facetten van het VBTB-proces. Hij wees onder meer op het belang van sturing van bovenaf. "Simpelweg gesproken," zei hij, "heb je een grote stap vooruit gezet als je een ambtelijke top hebt die het VBTB-denken echt heeft doorleefd en die VBTB niet alleen projecteert op de paar maanden dat de begroting wordt gemaakt. Als je bewindslieden hebt die al vrij vroeg in allerlei processen de goede vragen vanuit VBTB-kaders stellen, dan heb je al een hele wereld gewonnen." Vanzelfsprekend speelt de directie FEZ ook een belangrijke rol in dat proces. Raets: "We zijn niet alleen controller en kaderstellend, maar ook facilitator en motivator. Wij hebben er binnen VROM al vrij vroeg voor gekozen om niet een centrale stevige projectorganisatie neer te zetten, van een flink aantal mensen op de gang met een gouden bord 'VBTB-projectorganisatie' op de deur, maar om VBTB zo snel mogelijk naar de lijn te brengen, dus naar de integrale managers en hun ondersteuners. Dat is de werkwijze die we ook in de komende jaren willen volhouden." Een nieuwe sprong voorwaarts hopen Philip Raets en zijn mensen te kunnen maken na de totstandkoming van het nieuwe regeerakkoord of het uitvoeringsprogramma daarbij. "Als daar de zaken heel scherp in worden geformuleerd," zo zei hij, "dan zal dat een flinke 'push' geven aan de begrotingen die we straks naar de Kamer brengen. Wij verwachten daar binnen VROM heel veel van."

"Een heel eind gelopen, maar nog zo ver te gaan," zo sloot Philip Raets af. "Misschien moesten we met VBTB wel Van Berlijn Tot Barcelona en zijn we nu ergens in Brussel. Het is dus nog ver. Wat we in ieder geval niet zullen doen, is het vliegtuig nemen, dus het proces versnellen door een hele reeks externen in te rijden die dat voor ons gaan doen. Nee, we willen VBTB inbedden, we willen de integrale managers bereiken en inspelen op het ambacht van de goede beleidsmaker om hiermee aan de slag te gaan. We willen ons niet overhaasten, niets overslaan, stap voor stap verder gaan en op een volwassen manier het debat voeren. Dan denk ik dat we in 2005 in een zonnig Barcelona zullen aankomen!"

Verschenen in: Congresverslag 'VBTB: ruimte voor verbetering', ministerie van Financiën, 2002

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl