VBTB: geen speeltje voor 'financials'

In zijn inleiding schetste Sluimers om te beginnen de stand van zaken rond VBTB. De departementen bevinden zich midden in het uitvoeringsjaar van de eerste begrotingen nieuwe stijl - de begrotingen voor 2002 waren immers de eerste officiële begrotingsstukken volgens VBTB - en inmiddels wordt gewerkt aan de begrotingen voor 2003. "VBTB is daarmee hard op weg volwassen te worden," aldus Sluimers. "Toch is VBTB meer dan de begroting. Sterker nog: de doorwerking van VBTB binnen de departementen, maar ook daarbuiten, is in mijn ogen nog belangrijker dan alles netjes op papier 'op orde' hebben. Als het goed is, dwingt VBTB tot een nieuwe, meer resultaatgerichte werkwijze en dus - in de taal van verandermanagers - een cultuuromslag."

Structuur en inhoud verbeterd

Volgens Sluimers is er in 2002, wat de structuur van de begrotingen betreft, ten opzichte van de oude begrotingen veel veranderd. Hij vindt dat duidelijker naar voren komt wat de kern van het beleid is. Door de beantwoording van de drie w-vragen (wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten - "Iedereen in Den Haag kan deze drie mantra's wel ongeveer dromen!" aldus Sluimers) bevatten de begrotingen meer dan voorheen informatie over de doelstellingen van beleid, over de daartoe te leveren prestaties en over de daarvoor in te zetten middelen. Sluimers benadrukte dat vooral de samenhang tussen deze drie elementen beter dan voorheen naar voren komt en dat daarmee ook de inhoud van de begrotingen is verbeterd. Hij wees erop dat de begrotingen door veel partijen, waaronder de Rekenkamer, als meer toegankelijk, meer doelgericht en meer overzichtelijk worden beschouwd dan de begrotingen oude stijl.

VBTB en de Tweede Kamer

"Belangrijker is nog dat de Tweede Kamer zich met de nieuwe begrotingen tevreden heeft getoond," aldus Sluimers. "Het is interessant om te zien of VBTB in de Tweede Kamer - toch de belangrijkste afnemer van het VBTB-product - tot een ander soort discussies over begrotingen leidt. Dat hebben we - Financiën eigen - natuurlijk uitgebreid onderzocht. Hieruit blijkt dat er bij de jongste begrotingsbehandeling in een enkel geval al duidelijk andere discussies zijn gevoerd. Een mooi voorbeeld vind ik de discussie die naar aanleiding van de begroting van Verkeer en Waterstaat is gevoerd over sociale veiligheid in het openbaar vervoer. Vragen als wat bedoelt de minister toch met sociale veiligheid, is het streefniveau wel ambitieus genoeg en zijn de instrumenten wel geschikt, laten wat mij betreft zien, dat VBTB tot zeer wezenlijke vragen leidt over het te voeren beleid. Deze discussies gaan verder dan de gebruikelijke insteek dat 'het budget toch wel aan de magere kant is' en dat bevalt mij wel."

Toch nog vaak details

Sluimers was echter ook tot de conclusie gekomen, dat de meeste debatten en overleggen nog niet erg zijn veranderd. Hij constateerde dat discussies veelal nog over details gaan en dat hoofdlijnen en www-vragen nog te vaak buiten beeld blijven. Hij zag dat ook terug in de schriftelijke vragen en moties. "Ik denk trouwens wel dat dat gaat veranderen," aldus Sluimers. "Als je de huidige ontwikkelingen in de politiek een beetje volgt - en dat doe ik - zie je dat er echt veel behoefte aan concrete doelstellingen en streefwaarden bestaat. Belangrijke winst van de laatste maanden is trouwens, dat de Kamer overtuigd is geraakt van het feit dat VBTB geen belemmering voor het budgetrecht vormt - ondanks het gegeven dat het aantal begrotingsartikelen door VBTB van ongeveer 600 naar 200 is teruggebracht!"

Motor achter cultuuromslag

In zijn inleiding herhaalde Sluimers, dat de interne doorwerking van VBTB binnen de departementen eveneens van groot belang is. "Hoe zit dat?" vroeg hij zich af. "Hoe pakt VBTB op de werkvloer van de departementen uit? Ook dat hebben we vanuit Financiën netjes onderzocht. Uit die analyse komt naar voren dat het denken in termen van beleidsprioriteiten, doelstellingen en prestaties al toeneemt. Voor een deel is dat natuurlijk ook de tijdgeest: meer dan een aantal jaar geleden is er behoefte aan een goed inhoudelijk verhaal en aan duidelijke verantwoordelijkheden. Toch zeggen veel mensen die we daarnaar hebben gevraagd, dat VBTB een hele belangrijke motor achter die cultuuromslag is. Gelukkig is het resultaat hierbij op veel plekken tastbaarder dan 'een omslag in het denken'. Op veel departementen lopen initiatieven om tot een zogeheten integrale planning- en controlcyclus te komen. Ik noem in dit kader graag het ministerie van Buitenlandse Zaken, dat ook de posten, de ambassades, op actieve wijze in de resultaatgerichte jaarplancyclus betrekt. Uiteindelijk vertaalt een en ander zich - mag ik althans hopen - ook in een betere onderbouwing van budgettaire voorstellen. Financiën zal in dit kader zeker het goede voorbeeld geven als het gaat om de beoordeling van die voorstellen. Maar, hoewel er ontegenzeggelijk al betere begrotingen liggen dan voorheen, we zijn er nog allerminst!"

Prestatiegegevens

Met het oog op een verdere verbetering van de begrotingen en ook van de jaarverslagen gaf Sluimers de deelnemers aan het symposium twee uitdagingen mee. De eerste heeft betrekking op de kwaliteit van de begrotingen en jaarverslagen. Sluimers: "Verbeteringen zijn vooral nodig op het gebied van de toelichting met prestatiegegevens. De gestelde doelen kunnen in veel gevallen nog verder concreet worden gemaakt met doelgroepen, streefwaarden en tijdshorizon. Als het gaat om het toelichten van de door de overheid geleverde prestaties, ontbreken nog te vaak elementen als kostprijzen en informatie over de kwaliteit van de prestaties. Meer algemeen kan de relatie tussen doelen, prestaties en benodigde middelen in veel gevallen nog beter." Sluimers verwacht dat op dit vlak in de nabije toekomst nog een belangrijke impuls zal uitgaan van de invoering van het systeem van Eigentijds Begroten. Hij vervolgde: "Ook de programmering van evaluatieonderzoek - vaak een noodzakelijk instrument om de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid te kunnen beoordelen - moet nog beter. Hetzelfde geldt voor het benutten van de uitkomsten van beleidsevaluaties. Ik teken daarbij overigens met genoegen aan, dat dit op veel plekken serieus wordt aangepakt. Niet alleen de in de begrotingen opgenomen 'groeiparagrafen', maar ook de invoering van de regeling Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek Rijksoverheid, RPE, leiden op veel departementen tot specifieke verbetertrajecten. Ook het Evaluatieoverzicht Rijksoverheid, waarvan binnenkort de eerste versie verschijnt, zal daaraan bijdragen."

Hardnekkige misvatting

"Ik kom hiermee op een hardnekkige misvatting," aldus Sluimers. "Wij krijgen nogal eens het verwijt dat VBTB alleen maar zou gaan om het zoveel als mogelijk opnemen van meetbare indicatoren, cijfertjes, kengetallen en tabelletjes, met andere woorden harde informatie waar bewindslieden vervolgens keihard op kunnen worden afgerekend. Vooral dat eerste is echt een misverstand. Wat dat betreft hebben we met z'n allen toch wel veel geleerd van ervaringen met de voorlopers van VBTB, zoals de productbegroting en de 'operatie kengetallen'. Het alleen omwille van de cijfertjes opnemen van cijfertjes - in streefwaarden, bij het vermelden van prestaties - is natuurlijk zinloos: het moet wel relevant zijn!" Sluimers gaf als voorbeeld de vermelding van het aantal keren dat een internationaal georiënteerde afdeling mensen naar comitébijeenkomsten in Brussel afvaardigt. "Dat is misschien interessant voor zo'n afdeling," zo stelde hij, "maar daar zit verder niemand op te wachten." Ook als het gaat om afrekenbaarheid bestaat er volgens Sluimers een hardnekkig misverstand. "Natuurlijk, VBTB maakt ambities helder en zorgt ervoor dat je achteraf kunt beoordelen of bepaalde doelstellingen al dan niet zijn gehaald. Het is logisch dat in het laatste geval een goed gesprek kan worden gevoerd over waar het nou precies aan heeft gelegen. Behalve zaken die een bewindspersoon, een bestuurder zelf in de hand had - of had kunnen hebben - zal daarbij wat mij betreft ook moeten worden gekeken naar omstandigheden die niet vanuit Den Haag zijn te controleren. Sterker nog: de systematiek van VBTB voorziet juist in de mogelijkheid om die twee dingen goed te scheiden. Ook op voorhand!"

Meer dan mooie woorden

De tweede uitdaging die Sluimers had geformuleerd, betreft de interne doorwerking van VBTB in de manier van werken binnen de departementen. "Hoe zorgen we er met z'n allen voor dat VBTB meer is dan mooie woorden op papier? En laat ik daar maar meteen aan toevoegen: soms denk ik dat VBTB op sommige plekken binnen de rijksoverheid feitelijk nog moet beginnen..." Sluimers denkt in dit verband aan drie concrete elementen. "VBTB moet niet alleen de 'hoogte' in," zo stelde hij in de eerste plaats, "maar vooral ook de 'diepte'. Er moet voor worden gezorgd dat er een goede aansluiting is tussen de doelstellingen uit de begroting en de doelstellingen waarop in een organisatie wordt gestuurd. Met andere woorden: de 'wortels' van VBTB moeten zijn ingebed in het beleid en in de processen waarbinnen dat beleid gestalte krijgt. Dan denk ik concreet aan beleidsnota's, brieven van bewindspersonen, de manier waarop met 'het veld' wordt overlegd enzovoort. Maar ook aan de jaarplannen van departementen en, nog een slag dieper, directies en afdelingen." In de tweede plaats stelde hij: "Je kunt daar nog een dimensie aan toevoegen. Aan zo'n manier van resultaatgericht werken kan in bepaalde gevallen goed een systematiek van prestatiebeloning worden gekoppeld. Over de vraag hoe dat het beste vorm kan krijgen, wordt door de SG's al hard nagedacht." In de derde plaats stelde Sluimers: "VBTB kan leiden tot aanpassingen van de structuur van departementen. Het lijkt me heel goed dat nadenken over doelstellingen leidt tot nadenken over hoe je een organisatie zo inricht, dat die doelstellingen het beste kunnen worden nagestreefd. Ik verwacht in dat opzicht veel van de aan VBTB gekoppelde 'Mededeling over de bedrijfsvoering', waarbij een systematische benadering van risico's en de beheersing daarvan het uitgangspunt is."

Alleen financiële lieden?

"Dat brengt me bij nog een misvatting," zo sloot Sluimers zijn voorzet voor het symposium af. "VBTB zou zich beperken tot de financiële afdelingen en directies. Ik hoop eigenlijk dat het geen betoog behoeft, dat VBTB op termijn valt of staat bij de mate waarin het juist in de wereld van beleidsmensen doorwerkt. Als VBTB tot de financiële lieden beperkt blijft, dan blijft het voor velen toch een soort 'Fremdkörper', een 'verplicht nummertje'. Dat neemt trouwens niet weg, dat die 'financials' mijns inziens wel altijd de verantwoordelijkheid hebben en houden om slechte beleidsvoornemens kritisch tegen het licht te houden. Dat VBTB daarbij helpt, staat voor mij als een paal boven water!"

Verschenen in: Congresverslag 'VBTB: ruimte voor verbetering', ministerie van Financiën, 2002

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl