Over de definities van bedrijfsvoering en het belang van risicomanagement

Het verband tussen VBTB en de mededeling over de bedrijfsvoering is wellicht niet meteen te leggen. VBTB betreft immers de presentatie van beleidsdoelstellingen en de verantwoording van de realisatie daarvan. De mededeling over de bedrijfsvoering daarentegen betreft de interne organisatie van ministeries en de wijze waarop bedrijfsprocessen zijn ingericht. De relatie tussen de twee werd echter al gelegd in het document 'Jaarverslag in de politieke arena' (1998), een brondocument voor VBTB, waarin is gesteld dat de minister in zijn verantwoording een 'managementstatement' over de bedrijfsvoering moet afleggen. Leonard Kok: "Ik hoorde iemand zeggen dat de mededeling over de bedrijfsvoering de nageboorte van VBTB is, die per ongeluk in de wieg is gelegd. Ik hoop echter aan te tonen dat die nageboorte toch wel degelijk de tweelingzus is, die we moeten koesteren om haar net zo mooi te laten worden als VBTB zelf."

Systematiek op hoofdlijnen

Het 'managementstatement' als onderdeel van de beleidsverantwoording is door een aantal departementen (Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Verkeer en Waterstaat, Defensie, Financiën) in 'pilots' verder uitgewerkt. Op basis hiervan stelde het ministerie van Financiën 'Het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering' op. Leonard Kok: "De mededeling over de bedrijfsvoering moet volgens het rapport 'Jaarverslag in de politieke arena' een uitzonderingsrapportage worden. Maar om te weten wat een uitzondering is, moet je eerst weten wat de regel is. In het referentiekader is die regel opgeschreven. In feite is het een systematiek op hoofdlijnen. Het bevat een aantal uitgangspunten voor een systematische organisatie van bedrijfsprocessen. Daarnaast geeft het een groeipad naar een eindsituatie die in het midden van dit decennium moet worden bereikt. Het referentiekader is een prachtig voorbeeld van een nieuwe, 'hybride' regelgeving. Het is geen regeling die je even kunt afvinken, maar meer een uitdaging om ten aanzien van de bedrijfsvoering op een systematische manier te werk te gaan."

Doelmatige communicatie

De mededeling over de bedrijfsvoering heeft volgens Leonard Kok verschillende functies. "De belangrijkste is volgens mij een doelmatige communicatie over de bedrijfsvoering met de Tweede Kamer - met de nadruk op doelmatig. In het verleden was het mijn en uw habitus om in begrotings- en verantwoordingsstukken eens haarfijn uit te leggen, wat we allemaal hadden gedaan en dan vooral wat we heel goed hadden gedaan. Dat leidde tot dikke en onleesbare stukken. De essentie van de mededeling over de bedrijfsvoering is, dat je geen uitgebreide beschouwingen geeft, maar alleen aangeeft wat er níet goed is gegaan. En dat leidt veel eerder tot een doelmatige communicatie." Belangrijk daarnaast is de interne werking, binnen het ministerie, van de mededeling over de bedrijfsvoering. Leonard Kok: "Door aan te geven wat er niet goed is gegaan, stel je je heel kwetsbaar op. Dat die verantwoording in het midden van de politieke arena wordt afgelegd, is een duidelijke complicatie in het geheel. Maar de vaststelling wat er niet goed is gegaan, biedt meteen ook de gelegenheid om aan te geven wat je beter kunt doen." Nog een belangrijke reden om van de mededeling over de bedrijfsvoering serieus werk te maken, aldus Leonard Kok, is dat deze de kapstok is voor de beantwoording van de tweede w-vraag in VBTB. Van de drie w-vragen, dat wil zeggen 1) wat willen we bereiken, 2) wat gaan we daarvoor doen en 3) wat mag het kosten, betreft de tweede vraag in essentie de organisatie van de bedrijfsvoering. Leonard Kok: "Bij deze koppeling aan de tweede w-vraag kun je je afvragen in hoeverre bedrijfsvoering en beleidsvoering nog van elkaar zijn te onderscheiden. Wat dat betreft staan ons in de komende jaren nog interessante ontwikkelingen te wachten."

Niet alleen maar een kunstje

Met betrekking tot de mededeling over de bedrijfsvoering is natuurlijk de definitie van bedrijfsvoering interessant. Met deze definitie wordt immers aangegeven waarover precies de minister een mededeling doet. Aan de Tweede Kamer is de volgende definitie voorgelegd: 'Bedrijfsvoering is sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Het betreft sturing en beheersing van zowel primaire processen als van de processen die hiervoor faciliterend zijn.' Leonard Kok: "Belangrijk is dat met bedrijfsvoering in deze definitie wordt aangehaakt bij datgene waar het in een ministerie echt om gaat, namelijk het realiseren van beleidsdoelstellingen in de samenleving en daarvan afgeleid ook het realiseren van doelstellingen van delen van overheidsorganisaties. Daarmee wordt voorkomen dat bedrijfsvoering alleen maar een kunstje van financiële mensen en personeelsmensen wordt. Belangrijk is ook dat het om zowel primaire processen gaat als processen die daarvoor faciliterend zijn. En het aardige daarbij is natuurlijk, dat wat binnen de ene directie een faciliterend proces is, binnen de andere een primair proces is."

Ook politieke afwegingen?

De gegeven definitie van bedrijfsvoering werd overigens in een rapport van de Algemene Rekenkamer enigszins ter discussie gesteld. Daarin werd bepaald: 'Bedrijfsvoering betreft de bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren, alsmede de sturing en beheersing daarvan.' Leonard Kok: "De essentie van het verschil tussen de twee definities is volgens mij, dat in de definitie van de Rekenkamer ook het vaststellen van de beleidsdoelstellingen en dus het maken van politieke afwegingen als zodanig onder bedrijfsvoering valt. Dit verschil raakt het hart van de departementen en van de besluitvorming binnen de overheid. Op de ministeries vinden allerlei processen plaats die bijvoorbeeld niet onder de Wet Openbaarheid van bestuur vallen, waarbij de minister en de ambtenaren persoonlijke beleidsopvattingen aandragen om tot keuzes te kunnen komen. Ook de beraadslagingen in het kabinet, beraadslagingen in kleine politieke kring en ook incidenten spelen natuurlijk een rol bij de totstandkoming van beleid. Ik vind het niet nodig om dit alles, dus datgene wat in het hart van de besluitvorming een hele sterke politieke component heeft, een onderdeel van de bedrijfsvoering te laten zijn."

Kasplantje

Leonard Kok: "Ik vind deze inbreng van de Rekenkamer juist daarom precair, omdat de mededeling over de bedrijfsvoering nog een ontzettend teer kasplantje is. Het is een hele nieuwe benadering om op een systematische manier naar de bedrijfsvoering te kijken. Als we daar niet heel voorzichtig mee omgaan, dan zullen beleidsmensen al snel zeggen: die bedrijfsvoering, dat is voor mensen bij de centrale directies. Die hebben daarvoor doorgeleerd. Maar dan komen we precies terecht waar we vandaan kwamen en lukt het dus niet om de mededeling over de bedrijfsvoering als een instrument te gebruiken om de bedrijfsvoering en dus het presteren van de overheid te verbeteren. De meer dan honderdduizend ambtenaren zullen van deze theoretische discussie tussen de Rekenkamer en het kabinet niet echt warm worden, terwijl dat juist wel de bedoeling is. Het gaat immers om een kwaliteitsverbetering van de overheid."

INK

"Een andere noot die ik nog wil kraken," aldus Leonard Kok, "is het INK-model. Veel mensen zeggen: onze bedrijfsvoering is al in orde, want wij doen aan INK. Volgens mij echter voldoet dat model niet als een instrument van sturing en beheersing, terwijl het daar in bedrijfsvoering om gaat. Ik denk dat INK een buitengewoon interessant analyse-instrument is, om te kijken waar er zwakke plekken in de organisatie zitten. INK legt die zwakke plekken bloot, maar bedrijfsvoering gaat natuurlijk verder dan analyse. Bedrijfsvoering is actie, waar die analyse wel aan ten grondslag moet liggen, maar daarmee ben je er nog niet. Ook termen als risicoanalyse en risicomanagement kom je niet in het INK-model tegen, net zo min als de termen sturing en beheersing. INK is dus zeker interessant, maar de departementen die denken dat ze er met INK al zijn, zal ik toch moeten teleurstellen."

Systematisch risicomanagement

Met de term risicomanagement wordt volgens Leonard Kok het hart van de nieuwe benadering van bedrijfsvoering geraakt. "Want risicomanagement heeft alles te maken met sturen op resultaat," zo stelt hij. "Sturen op resultaat, niet door doelstellingen te formuleren en vervolgens maar af te wachten wat er gebeurt, maar door op basis van monitoring goed te reageren en daarnaast waar mogelijk proactief te werk te gaan. Proactief reageren is alleen maar mogelijk door vooraf risico's in te schatten, dus door te kijken welke gevaren en bedreigingen er zijn en welke maatregelen kunnen worden genomen om die gevaren en bedreigingen te omzeilen of te minimaliseren. Deze mogelijkheid om proactief op resultaat te sturen, is de essentie van risicoanalyse." In het referentiekader is over de risicoanalyse eigenlijk alleen maar opgemerkt, dat deze systematisch moet zijn, "maar dat is juist ook de kern ervan," aldus Leonard Kok tot slot. "Iedereen maakt doorlopend risico-inschattingen, alleen zijn we ons dat niet steeds bewust. Maar als we het in een beleidsomgeving en in een bedrijfsvoeringsomgeving doen, dan is het van belang om dat op een systematische manier te doen. Ik denk dat we wat die systematische risicoanalyse betreft, nog maar aan het begin van een ontwikkeling staan."

Verschenen in: Congresverslag 'Risicomanagement in de bedrijfsvoering', ministerie van Financiën, 2002

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl