Over het nut en praktisch gebruik van typologieën van agentschappen

Sandra van Thiel begon haar inleiding enigszins tegendraads, door te stellen dat een indeling naar soorten agentschappen voor haar niet zo voor de hand lag. "Ik vind agentschappen redelijk uniform," zei ze. "Uit het onderzoek naar zelfstandige bestuursorganen, mijn voornaamste object van bestudering, ben ik gewend aan meer dan vierhonderd organisaties die heel uiteenlopend zijn. De Kamer van Koophandel, De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten bijvoorbeeld zijn allemaal hele verschillende organisaties. Natuurlijk zijn agentschappen ook wel verschillend, maar de vormgeving ervan en de wetgeving die aan agentschappen ten grondslag ligt, is veel meer uniform dan bij ZBO's. Toch kan ik me voorstellen, nu het aantal agentschappen en daarmee de variëteit veel groter wordt, dat er behoefte bestaat aan wat meer verfijning in die uniforme basis."

Criteria

Een indeling naar soorten agentschappen moet, zo lichtte Van Thiel toe, in ieder geval aan twee criteria voldoen: de inclusiviteit ervan moet optimaal zijn (zo veel mogelijk organisaties moeten in de indeling passen) en de discriminatie moet optimaal zijn (de categorieën in de indeling moeten zo onderscheidend mogelijk zijn). Aan de hand van deze criteria had zij vier typologieën beoordeeld, naar beleidsveld, omvang, product en taken.

Typologie naar beleidsveld

"Een typologie naar beleidsveld is op zich heel logisch en realistisch," aldus Van Thiel. "Alle agentschappen zijn op dit moment aan een moederdepartement gelieerd en waarom zou je dus niet ieder moederdepartement als een categorie van agentschappen zien? Het probleem daarbij is echter dat je behoorlijk wat categorieën krijgt en dat niet elke categorie gevuld is, want niet elk ministerie heeft agentschappen. Daarnaast zitten er in sommige categorieën veel en in andere weinig agentschappen en tot slot is nog onduidelijk wat de consequenties zijn bij een departementale herindeling. Kortom, wel realistisch, maar niet praktisch hanteerbaar."

Typologie naar omvang

"Een typologie naar omvang is mogelijk op basis van het budget. Die budgetten lopen erg uiteen. Een probleem is wel dat die budgetten behoorlijk ingewikkeld in elkaar zitten. Je moet daarbij onderscheid maken naar apparaatskosten, programmakosten en overige inkomsten, bijvoorbeeld inkomsten uit niet-wettelijke taken of uit werk voor andere opdrachtgevers, bijvoorbeeld andere departementen. Een indeling op basis hiervan is daarom niet gemakkelijk. Toch wil ik het ministerie van Financiën aanraden om hier nog eens gedetailleerder naar te kijken, omdat ik denk dat daar best nog wel wat in zit."

Typologie naar product

"Naar product zijn allerlei soorten indelingen mogelijk," aldus Sandra van Thiel. "Je kunt bijvoorbeeld kijken naar expertproducten versus outputproducten. Een probleem is dat in beide categorieën veel organisaties zitten en dat de categorieën niet onderscheidend genoeg zijn. Bijvoorbeeld voor het afgeven van een beschikking, een outputproduct, heb je wel degelijk specifieke kennis nodig, een expertproduct. Hetzelfde geldt voor de indeling dienstverlening versus handhaving. Je ziet dat steeds meer inspectiediensten en toezichthouders ook een coachende, begeleidende rol op zich nemen. Is dat dienstverlening of handhaving? Een derde indeling betreft massa- en serieproducten versus professioneel-autonome diensten versus toezicht, controle en inspectie. Daarmee komen we in de buurt van wat redelijk hanteerbaar is. Uiteindelijk echter vonden we een typologie naar taken net wat handiger, omdat je daarbij wat meer categorieën hebt, waardoor het makkelijker wordt om onderscheid tussen de verschillende organisaties te maken."

Typologie naar taken

De typologie naar taken die Sandra van Thiel presenteerde, omvat vijf categorieën:

Beheer (bijvoorbeeld DGW, RGD ITO, DTO, BPR, CAS, RAD, IVOP, RWS, DLG en DJI),

Geldelijke regelingen (bijvoorbeeld CJIB, Belastingdienst, Senter, Laser, CFI, A-SZW en NOVEM),

Inspectie (bijvoorbeeld RVV, KVW, IWI, IV&W, A-Telecom en PD),

Onderzoek (bijvoorbeeld SSR, KLPD, KNMI, CBI, EVD, NFI, RIVM, RvR, OM en RvdK),

Registratie (bijvoorbeeld CIBG, IND, BH, CBG, BIE en DBZ).

Gebruik in de praktijk

"Zo'n typologie is vooral bedoeld om op een aantal zaken in de praktijk grip te krijgen," vervolgde Sandra van Thiel. "Je zou bijvoorbeeld de typologie kunnen gebruiken om iets over de aansturing door het moederdepartement te zeggen. Misschien kunnen of moeten organisaties met vergelijkbare taken op een vergelijkbare manier worden aangestuurd. Je zou de typologie ook kunnen gebruiken om iets over doelmatigheidsprikkels of over betrokkenheid bij het ontwerp van beleid te zeggen. Zo zijn er nog meer onderwerpen, bijvoorbeeld ook de wijze van financiering, maar aansturing, doelmatigheidsprikkels en betrokkenheid bij beleidsontwerp zijn de drie onderwerpen die ik eruit heb gepikt."

Typologie en aansturing

Over de relatie tussen de taken van een agentschap en de aansturing door de eigenaar ervan zei Sandra van Thiel: "Ik kan me voorstellen dat onderzoeksinstituten zoals RIVM en NFI veel meer beheersmatig dan beleidsmatig moeten worden aangestuurd. De taken die deze organisaties verrichten zijn immers dermate specialistisch, dat daar vanuit het moederdepartement niet veel sturing op mogelijk is, simpelweg omdat er de specialistische kennis niet voor aanwezig is. Probeer daarom met andere woorden dit soort organisaties meer via de beheersmatige kant dan via de beleidsmatige kant aan te sturen. Agentschappen die regelingen uitvoeren, bijvoorbeeld de Belastingdienst of NOVEM, hebben veel meer contacten met het ministerie over de uitvoering van regels en over het maken en repareren daarvan. Bij die organisaties zou je daarom de aansturing veel meer beleidsmatig kunnen insteken. Dit betekent ook dat er een verschillend accent ligt op de rol die de beleidsdirecties c.q. de financiële directies binnen het ministerie in de aansturing van die agentschappen spelen."

Typologie en doelmatigheid (1)

Van Thiel: "De soort taak kan leiden tot verschillende prikkels voor doelmatigheid. Agentschappen uit de categorie beheer bijvoorbeeld, vaak agentschappen die met gegevensbestanden of ICT werken, zou je als prikkel voor doelmatigheid meer ruimte kunnen geven voor marktactiviteiten of activiteiten voor andere opdrachtgevers. Zij hebben immers een expertise in huis en waarom zou je die niet uitnutten? Voor agentschappen uit de categorie inspectie, vaak agentschappen met een handhavende of toezichthoudende taak, zou je daarentegen juist de prikkels voor doelmatigheid intern moeten zoeken. De taken van deze agentschappen zijn immers meestal aan de overheid voorbehouden en is het dus wat minder geëigend om de doelmatigheid daarvan te prikkelen door ruimte voor marktactiviteiten te geven."

Typologie en doelmatigheid (2)

"De soort taak kan ook leiden tot verschillende indicatoren voor het meten van doelmatigheid. Ik gebruik wel eens het ridicule voorbeeld dat je het KNMI niet op goed weer kunt aansturen, hoe graag we dat allemaal ook zouden willen. Wel kun je het KNMI op bijvoorbeeld het aantal juiste voorspellingen aansturen. Dit soort organisaties kun je met andere woorden beter aansturen op 'output' dan op 'outcome'. Bij andere organisaties is het andersom. De RVV bijvoorbeeld, de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, kun je wel aansturen op het aantal inspecties en bedrijfsbezoeken, de output, maar je zou bij zulke organisaties verder willen gaan en willen aansturen op bijvoorbeeld de mate waarin regels worden nageleefd, dus de outcome."

Typologie en beleidsontwerp

"Bijvoorbeeld de mate van specialistische kennis die nodig is voor de uitvoering van de taak, kan doorslaggevend zijn in de wijze waarop een ministerie een agentschap bij het beleidsontwerp betrekt. Een organisatie die heel veel specialistische kennis in huis heeft, kan beter al bij het ontwerp van beleid worden betrokken, dan pas achteraf om een oordeel worden gevraagd. Zo zijn er nog meer kenmerken van de taak die doorslaggevend kunnen zijn in het besluit om een organisatie al dan niet in een vroeg stadium wel of niet bij het ontwerp van beleid te betrekken."

Voorzet

Ter afsluiting zei Sandra van Thiel: "Naar de typologieën van agentschappen is niet echt onderzoek gedaan. Het is een beetje raden geweest, uitproberen en kijken wat wel of niet zou kunnen. Wanneer u vindt dat u helemaal niet in een van de categorieën past, dan vind ik dat ook hartstikke goed en hoor ik dat graag. Maar misschien past uw agentschap daar wel in. In dat geval ben ik heel benieuwd om te horen of u mijn verhaal herkent. Kunnen bijvoorbeeld kenmerken van de taak inderdaad inzicht geven in de relatie tussen het agentschap en zijn moederdepartement?" Met deze vraag had Sandra van Thiel een duidelijke voorzet gegeven voor de drie workshops die op haar presentatie volgden.

Verschenen in: Congresverslag Actuele ontwikkelingen bij agentschappen (2003)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl