Resultaatgericht beleid: doelstellingen inspireren

Rob van Brouwershaven had zijn inleiding de titel 'Verwonderd ondersteunen' meegegeven. "Ondersteunen was onze rol," zo zei hij, "en wij hebben ons in die rol dagelijks verwonderd. Ik heb onze mensen altijd gestimuleerd om dat vooral ook te blijven doen. Aan de ene kant is het goed om de verbazing over hoe het soms op zo'n ministerie gaat, bespreekbaar te maken. Aan de andere kant kan er uit verwondering iets ontstaan. Daar wil ik graag wat over vertellen." Voordat Van Brouwershaven de werking van VBTB kritisch beoordeelde, besprak hij de manier waarop bij LNV met doelen wordt omgegaan. "VBTB heeft toch vaak een wat technische uitstraling," zei hij, "in ieder geval in de situaties die wij meemaken. Voor mij is het niet altijd een onderwerp wat inspireert. Wat mij meer inspireert, zijn bijvoorbeeld de publieke waarden zoals die op ons ministerie zijn vastgesteld."

Publieke waarden

In het kader van een vernieuwingsproces bij het ministerie van LNV maakte Rob van Brouwershaven deel uit van een werkgroep die de zogenoemde publieke waarden van LNV moest vaststellen. In deze werkgroep waren ook de bestuursraad en externe 'stakeholders' van LNV vertegenwoordigd. De werkgroep kwam tot publieke waarden op de gebieden voedselkwaliteit, aantrekkelijk buitengebied, biodiversiteit, winstgevende agrosector, vitale natuur, integriteit van het dier en eerlijke handel. Rob van Brouwershaven: "Een waarde is wat wij wenselijk vinden. Ieder mens heeft een aantal persoonlijke waarden die in zijn leven belangrijk zijn. Publieke waarden zijn de waarden die de samenleving wenst, maar die je niet als individu of als groep zelf kunt invullen en waarvoor je dus een overheid nodig hebt. Dit besef, dus dat de overheid alleen iets moet doen als de samenleving het niet zelf kan oplossen, betekent overigens al een enorme schifting in het werk dat wij moeten doen. Zo zei onze minister tegen de pluimveesector tijdens de vogelpest: alles goed en wel, maar ik houd geen kippen, dat zijn jullie! Dat is natuurlijk al een heel belangrijk begin van een discussie."

Spanningen

Van Brouwershaven: "Mij geeft een dergelijk rijtje van waarden het idee: wat is het toch geweldig om bij het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit te werken. Dit zijn de waarden die voor mij belangrijk zijn. Wat ik bovendien heel interessant vind, zijn de spanningen tussen die waarden. Dat is ook de reden waarom we binnen het ministerie het boekje 'LNV: een organisatie van waarde(n)' hebben uitgegeven: niet zo zeer om dit lijstje te publiceren, maar juist om het denken in waarden te stimuleren en om de spanningen die ertussen zitten, bespreekbaar te maken."

Voorbeelden

Rob van Brouwershaven gaf drie voorbeelden van dergelijke spanningen tussen de publieke waarden van LNV. Het eerste betrof de spanning tussen voedselkwaliteit enerzijds en vitale natuur anderzijds. Met het oog op de voedselkwaliteit worden in Nederland kadavers zo snel mogelijk opgeruimd en is het oormerkensysteem ingevoerd. In een vitale natuur echter zouden kadavers moeten blijven liggen en zijn hekrunderen niet te benaderen om ze van oormerken te voorzien. Het tweede voorbeeld betrof de spanning tussen de waarden winstgevende agrosector en integriteit van het dier. Van Brouwershaven, oud-AID-er, wees wat dat betreft op de enorme spanning die er destijds zat tussen enerzijds de politiek breed gedragen strenge welzijnsnormen voor varkens en anderzijds de feitelijke, abominabele naleving daarvan door de varkenshouderijen, die immers nog een beetje winstgevend wilden blijven. Het derde voorbeeld betrof een vergelijkbare spanning, namelijk rond de welzijnsnormen voor nertsenfokkerijen. Van Brouwerhaven: "Binnen het ministerie en tussen het ministerie en de sector is over dit onderwerp toch wel een aantal jaren langs elkaar heen gepraat. De discussie leek over de integriteit van het dier in zo'n hokje te gaan, maar ging in feite over de vraag of het fokken van nertsen wel tot je landbouwsysteem zou moeten horen. Het voorbeeld laat zien dat je door beter met zulke spanningen om te gaan, misschien elkaar ook wat beter kunt verstaan."

Naar operationele doelen

"Een ministerie moet heel helder voor ogen hebben voor welke publieke waarden het staat," vervolgde Rob van Brouwershaven. "Vervolgens is het belangrijk dat op bestuursraadniveau vanuit die publieke waarden strategische doelen en daarna vanuit de strategische doelen de operationele doelen worden geformuleerd. Dat moet heel nadrukkelijk in die drie stappen gebeuren. In ons 'Meerjarenprogramma vitaal platteland' zit nog een andere mooie trits. Daarin wordt eerst een beleidstekort geschetst, vervolgens een beleidsopgave geformuleerd en tot slot tot een operationeel doel gekomen. Het is natuurlijk een open deur te zeggen dat je het op die manier uiteen moet rafelen, maar ik zou ze de kost niet willen geven die met een meerjarenprogramma komen waarin minder logica zit. Het aardige is nu, dat deze trits ook in andere meerjarenprogramma's van het ministerie is terechtgekomen, maar bijvoorbeeld ook in de beleidsstukken van het IPO, het Interprovinciaal Overleg. Hierdoor verloopt het gesprek tussen het rijk en de provincies veel transparanter en dat vind ik op zich al een grote winst."

VBTB

Na zijn uiteenzetting over de manier waarop LNV met doelstellingen omgaat, maakte Van Brouwershaven de overstap naar VBTB. Hij zei: "Wij zien vanuit onze adviespraktijk dat VBTB heel veel de associatie met bedrijfsvoering heeft. VBTB valt bij bijna alle beleidsdirecties toch heel gauw in het hokje dat het iets voor de controller is. Over doelen praten is er bij de gemiddelde beleidsmedewerker nog niet echt bij. Vanuit publieke waarden bedenken wat we precies gaan doen en wat we willen bereiken, wordt niet herkend als iets wat je moet doen om tot beleid en een beleidsbegroting te komen. Wij verwonderen ons er dus over, dat de verantwoordelijkheid voor beleidsevaluaties heel sterk in de richting van een afdelingscontroller wordt gestuurd. Dat komt vooral heel nadrukkelijk naar voren als we het hebben over ex-post-evaluaties, een verplichting in het kader van VBTB. Daarbij moet je constateren dat het echt 'ex post' is, dus dat zelfs het formuleren van de doelen waarop je moet evalueren, achteraf nog moet gebeuren. Overigens kom je bij ex-ante-evaluaties in feite precies dezelfde dingen tegen die het niet gemakkelijk maken om bij elk beleidsstuk helder af te wegen wat de publieke waarde is en welke strategische en operationele doelen je dus stelt."

Afweermechanisme

"Vervolgens zie je dan een afweermechanisme bij de beleidsmedewerker ontstaan. Het leidt immers tot spanningen als je iemand vraagt om heel krachtig meetbare doelen te formuleren. Die medewerker denkt dan al gauw dat zijn functioneren zal worden gemeten. Nog meer verwondert het ons dat als je doorvraagt over de oorspronkelijke beleidsdoelen, bij het achteraf in beeld brengen van dat hele beleidsbouwwerk, je grote discussies krijgt tussen de ene en de andere afdeling. Dit was bijvoorbeeld zo in het kader van de meststoffenwet. Wat was nou eigenlijk het doel van die meststoffenwet? Pas na een vrij uitgebreide discussie zei iemand: laten we eens in de wet kijken wat het doel was. Dat vond ik iets waar men zich over mag verwonderen."

Gevangen in een kluwen

"Daarnaast zitten beleidsmedewerkers in een kluwen van inhoud, proces, politiek en macht," vervolgde Rob van Brouwershaven. "Natuurlijk speelt dat een rol bij het maken van beleid en het leidt af van het simpele schema om van een maatschappelijk tekort naar een operationeel doel te komen. Ook het proces van departementen die al of niet met elkaar samenwerken, het proces van de politiek bedienen, de macht tussen mensen in dat kader, leidt allemaal enorm af van ons werk en daarmee van de hogere doelen van VBTB. Wanneer wij daar met mensen over praten, zijn er genoeg die toegeven: zoals het in VBTB is bedoeld, werkt het bij ons niet. Zij krijgen een vraag op hun bureau, moeten daar binnen korte tijd een antwoord op geven en doen dat zo, dat de minister daar in de Kamer mee wegkomt. En dan is het klaar voor hen."

Contact met de samenleving?

Rob van Brouwershaven besprak nog een laatste lastige omstandigheid in de beleidspraktijk. Hij zei: "Meer en meer streven we er bij LNV naar, en dat lukt steeds beter, om het beleid in contact met de samenleving te ontwikkelen. Ook dat is een open deur dat je dat moet willen, maar het gebeurt lang niet altijd. Maar ook in die gesprekken met maatschappelijke organisaties gaat het in feite niet over de doelen waar die organisaties voor staan en niet over hoe die doelen zich tot onze doelen en onze rol verhouden. Het in contact treden met maatschappelijke organisaties wordt door de gemiddelde beleidsmedewerker al vertaald in de zin van: ik ken daar iemand, daar praat ik vaak mee, dit zijn de contacten en zo haal ik een heleboel informatie binnen. Al vaak heb ik ervoor gepleit om tot een document te komen waarin mensen laten zien wat ze in het kader van hun agenda met die informatie hebben gedaan. Ik moet echter nog zien of zo'n document er komt."

Logisch denken

"Wat is nou de lering van dit verhaal?" zo sloot Rob van Brouwershaven zijn inleiding af. "Het is gewoon logica. Het is gewoon blijven nadenken over waar je als departement voor staat en wat je dus wilt. Daar hebben we geen ingewikkelde theorieën voor nodig. Puur de vraag stellen wat je als departement nu eigenlijk wilt bereiken en wat er fout gaat als je helemaal niets doet, levert al veel transparantie op in de richting van de doelen die je wilt formuleren. Helaas gebeurt dat nog lang niet altijd, maar het kan wel. Ik heb in ieder geval willen laten zien dat je daar, als je het op de goede manier doet, ook veel inspiratie uit kunt halen."

Verschenen in: Congresverslag Actuele ontwikkelingen bij agentschappen (2003)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl