Naar een regeerakkoord met meetbare doelen

Robert Mul opende zijn inleiding met het gedicht van wijlen Willem Willink 'Hoe weet je de weg op zee, kapitein?'. Het gedicht staat ook in een van de rapporten van Rekenkamer Rotterdam over meetbare doelen. De slotregels zijn: 'daar is nergens een bord waar de naam op staat / van de stad waar je morgen moet zijn. / Hoe weet je de weg, kapitein?' "Wel," zei Robert Mul, "daar hadden ze in Rotterdam wat op gevonden!"

Bakens

Het college van B&W in Rotterdam in 1998-2002 had er, passend voor een havenstad, de term 'bakens' voor bedacht. Het waren in feite de meetbare doelen of prestatiegegevens van de gemeentelijke overheid. Bijvoorbeeld de beleving van de veiligheid in de stad moest het rapportcijfer 7 in plaats van 6 krijgen, het schoolverzuim moest met 10% worden teruggedrongen etcetera. In totaal had het college 41 bakens geformuleerd. "Bijzonder in Rotterdam," aldus Robert Mul, "was dat deze meetbare doelen niet aan de begroting waren gekoppeld, niet aan de jaarlijkse cyclus, maar aan het collegeprogramma. Dit maakte het ineens een stuk politieker. Het college committeerde zich als het ware aan een contract met de stad. Dat was redelijk uniek destijds - het was 1998, dus nog voordat überhaupt van VBTB sprake was. Het betekende dat vier jaar lang alle Rotterdammers en met name de raadsleden zouden kunnen kijken wat er van die bakens van het Rotterdamse college terechtkwam."

Bakens in de mist

Rekenkamer Rotterdam ging in 2000 na hoe de bakens op dat moment, dus na twee jaar, erbij stonden. "Iedereen vond het maar gek dat we dat gingen onderzoeken," zei Mul. "De hele stad had het er al lang niet meer over. Weliswaar waren er in 1997 hele congressen geweest, met vijfduizend Rotterdammers die zich over de meetbare doelen hadden uitgesproken, maar na twee jaar was dat animo helemaal weg. Voor ons was dat een reden bij uitstek om de voortgang te gaan onderzoeken." Over de uitkomsten daarvan bracht Rekenkamer Rotterdam het rapport 'Bakens in de mist' uit. Deze uitkomsten waren niet mis. Ten aanzien van slechts 7 van de 41 bakens kon worden vastgesteld dat het college goed op koers lag. Voor de overige 34 bakens kon dat niet worden vastgesteld of bleek dat het college achterop lag.

Link naar de politiek

"Waardoor ging het dan mis?" vervolgde Robert Mul. Hij noemde drie oorzaken. In de eerste plaats was er sprake geweest van een neerwaartse spiraal in de beleving van de bakens. De ambtenaren van de bestuursdienst, die de bakens hadden ontwikkeld, geloofden er wel in, maar de ambtenaren van de uitvoerende diensten al veel minder. In de tweede plaats ging het college zelf halfslachtig met de bakens om. De ene wethouder was vóór de bakens en had er veel vastgesteld en de andere was er tegen en had er weinig benoemd. Juist de welwillende wethouder kreeg het oordeel van Rekenkamer Rotterdam over zich heen en de ander kwam er zonder kleerscheuren van af. De derde oorzaak was een politieke, namelijk dat de raad het naliet om de wethouders op het behalen van de bakens aan te spreken. "En dat is eigenlijk de crux van mijn betoog," zei Robert Mul. "Werk je met meetbare doelen, dan is het heel belangrijk dat ook een link naar de politiek, het bestuur, wordt gelegd. Dat doe je niet door die doelen aan de jaarlijkse cyclus te koppelen, die ook nog eens door de begroting wordt gedomineerd, maar door ze te koppelen aan het meest politieke document dat er is, namelijk - op rijksniveau - het regeerakkoord."

Bakens uit het zicht

Rekenkamer Rotterdam adviseerde het college in 2000 om met de bakens vooral door te gaan. Aanvankelijk gebeurde dit ook, het college publiceerde nog een notitie 'Bakens uit de mist' en ook fractieleider van Leefbaar Rotterdam Pim Fortuyn toonde zich een groot voorstander van het werken met meetbare doelen. Maar door de turbulente verkiezingen in dat jaar raakten de bakens uit het zicht. Zelfs burgemeester Ivo Opstelten verbood het na de verkiezingen, toen een nieuw college was aangetreden, om nog langer over bakens te reppen. De bakens waren oud beleid, had hij gezegd, en in het nieuwe beleid ging het om meetbare doelen. "Dat snap ik best," aldus Robert Mul. "Het is politiek relevant om nieuw beleid in nieuwe bewoordingen op te tuigen. Maar voor mij blijft het natuurlijk van belang om de continuïteit van het bestuur in de gaten te houden. Functioneel blijft het natuurlijk hetzelfde of het nu om bakens of om meetbare doelen gaat."

Meetbare doelen

Het huidige college van B&W in Rotterdam heeft in het collegeprogramma in totaal 87 meetbare doelen vastgesteld, waarvan een aantal in het verlengde van de oude bakens ligt. Zo'n meetbaar doel is bijvoorbeeld een verhoging van de veiligheid in het openbaar vervoer door het percentage zwartrijders naar 4% in 2006 terug te dringen. Een ander doel is de stad schoon en heel te maken, dat wil zeggen een score van 3 te halen, voor de hele stad, volgens de maatstaf van de landelijke Stichting Nederland Schoon. Mul: "Met dergelijke doelen is het college in de afgelopen twee jaar aan de slag gegaan en het aardige is nu, dat ook de raad zijn verantwoordelijkheid heeft genomen. De raad heeft ons immers verzocht, en dat is dus geen eigen initiatief van Rekenkamer Rotterdam, om eens goed te kijken naar de betrouwbaarheid van de prestatiegegevens met betrekking tot de gestelde meetbare doelen. Want nu het college elk kwartaal met een rapport komt over de voortgang in het bereiken van die meetbare doelen, wordt het natuurlijk wel belangrijk om te weten of die gegevens ook kloppen. Financiële gegevens worden door een accountant gecheckt en die hoort dat onafhankelijk te doen, maar wat beleidsgegevens betreft: als die het karakter krijgen van een rapportcijfer voor de mate waarin het college zijn vierjarig programma uitvoert, ontstaat er natuurlijk veel druk op de juistheid en betrouwbaarheid van die cijfers. Daarom wil de raad nu elk jaar door Rekenkamer Rotterdam gecheckt hebben of die cijfers kloppen."

Resultaten tellen

Rekenkamer Rotterdam heeft in het rapport 'Resultaten tellen' de betrouwbaarheid van de gegevens voor de eerste keer onder de loep genomen. Het rapport is op punten positief, vooral in de vergelijking met vier jaar geleden wat formulering, meetbaarheid en relevantie van de doelen betreft. Een moeilijkheid is er nog wel met de nulmetingen ten aanzien van de 87 gestelde doelen. In 12 gevallen ontbreekt de nulmeting, in 21 gevallen is de nulmeting niet controleerbaar en in 23 gevallen bleek de nulmeting onvolledig of onjuist. De resterende 31 nulmetingen waren wel volledig en juist. "En daar hebben we dus een probleem," aldus Robert Mul. "Doordat maar 31 van de 87 doelen een controleerbaar en juist startmoment hebben, heeft het college straks een probleem als het wil claimen dat het voortgang heeft geboekt."

Te grote broek

In het rapport 'Resultaten tellen' wordt het college aanbevolen met de metingen door te gaan en zo zal het college ook doen. De aanbeveling echter om een onderscheid te maken tussen 'stedelijke' en 'gemeentelijke' doelen werd niet door het college en evenmin door de raad overgenomen. "U kent ongetwijfeld de spanning daarin," zei Robert Mul. "De minister heeft voor honderd procent invloed op en verantwoordelijkheid voor een prestatiedoel van zijn dienst zelf en kan daarop worden aangesproken, maar er zijn natuurlijk ook doelen waarbij hij afhankelijk van andere factoren is. Bijvoorbeeld in ons geval het terugdringen van het schoolverzuim. Dat moet vooral door de schoolbesturen en de docenten gebeuren en daarom noemen wij dat een stedelijk en niet een gemeentelijk doel. De verantwoordelijkheden daarbij liggen dus anders. Wij hebben het college geadviseerd om dat onderscheid te maken, omdat wij vinden dat het bestuur een te grote broek aantrekt als het ook die stedelijke doelen tot zijn reikwijdte rekent. Het stadsbestuur vindt het echter een slechte start als het zich voor die stedelijke doelen niet breed maakt en daar minder op inzet. Daar hoor ik dan nog wel eens achteraan: als het resultaat blijkt tegen te vallen, kunnen we achteraf altijd nog zeggen dat het een stedelijk doel was en dat we dus van andere factoren afhankelijk waren. Kijk, daar mag ik natuurlijk graag met het college en de raad over discussiëren."

Op dit punt gekomen, maakte Robert Mul de overstap van de meetbare doelen naar VBTB. "Rotterdam was in de afgelopen jaren uniek in die zin, dat het collegeprogramma in meetbare doelen was uitgedrukt. Ik wil daar uitdrukkelijk positief over zijn. Bovendien vind ik dat ook heel belangrijk. En als dat bij VBTB niet gebeurt," zo waarschuwde Mul tot slot, "dus als niet de link naar het politieke niveau wordt gelegd, naar zowel kamerleden als bewindslieden, dan ben ik bang dat VBTB toch een keer gaat verzanden. VBTB werkt in mijn ogen alleen als daar ook de politieke afweging tussen doelen en middelen in zit, in de vorm van een regeerakkoord met meetbare doelen."

Verschenen in: Congresverslag VBTB: een kwestie van politiek

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl