Het is toezicht of geen toezicht: een 'beetje toezicht' bestaat niet

Flip Klopper, oud-directielid van Nationale-Nederlanden, ging in zijn toespraak van de vraagstelling uit of het de markt is die het toezicht stuurt of andersom, dus dat het toezicht de markt stuurt. Hij betoogde dat beide het geval is. Om te beginnen stuurt de markt het toezicht, "en dat is maar goed ook," zei Klopper. Hij wees erop dat bijvoorbeeld de branchevervaging in de financiële sector tot cross-sectoraal toezicht heeft geleid, en daarom tot de fusie van De Nederlandsche Bank en de Pensioen- & Verzekeringskamer, en dat de consolidatieslag in met name de bankensector ertoe heeft geleid dat het toezicht bij de centrale bank is verankerd. Ook de druk in de markt op efficiency en administratieve lastenbeperking heeft volgens Klopper zijn uitwerking op het toezicht niet gemist. Hij zei: "Uw administratieve lasten dienen niet onnodig zwaar te worden. Daarom legt De Nederlandsche Bank nog meer nadruk op efficiëntie. Zo levert de fusie in 2006 een besparing op van ruim driehonderd arbeidsplaatsen, terwijl de taken van de organisatie gelijk zijn gebleven. De efficiëntie van de organisatie is dus duidelijk toegenomen. Ik constateer dan ook dat het toezicht steeds meer marktgericht is."

'De markt faalt'

De markt stuurt dus het toezicht, maar het toezicht stuurt ook de markt. De toezichthouder verstrekt immers de vergunning die nodig is om op de markt toe te treden en stelt daarnaast eisen aan de bedrijfsvoering waaraan moet worden voldaan, wil de vergunning niet worden ingetrokken. "In die zin belemmert het toezicht weliswaar uw opereren," aldus Klopper, "maar u zult het met mij eens zijn dat dit zonder meer wenselijk is." Volgens Klopper moet er immers van worden uitgegaan dat de markt faalt. Omdat er marktimperfecties zijn (bijvoorbeeld informatieongelijkheden tussen verzekeraars en verzekerden), externaliteiten (bijvoorbeeld problemen bij de ene verzekeraar die bij andere verzekeraars doorwerken) en ook omdat individuen financiële dienstverleners moeilijk kunnen monitoren, is toezicht noodzakelijk. "Een stabiel en integer financieel systeem met veilige aanspraken en een betrouwbaar betalingsverkeer komt in de markt niet zomaar vanzelf tot stand," aldus Flip Klopper.

Tegenstrijdig

"Kortom, toezicht is nodig," vervolgde hij. "Een teveel aan toezicht is niet goed voor marktwerking en marktefficiëntie, maar te weinig toezicht is ook weer niet goed. Te weinig toezicht leidt tot een financieel systeem waarin risico's ongeremd kunnen toenemen en waaruit vertrouwen verdwijnt. Hoeveel toezicht is dan optimaal? Het antwoord op deze vraag wordt bepaald door twee tegenstrijdige krachten. Enerzijds is er een roep vanuit de maatschappij om meer zekerheid en dus meer toezicht, anderzijds klinkt het geluid om minder toezicht en meer ruimte voor marktwerking. Deze geluiden uit de maatschappij zijn tegenstrijdig, hetgeen mijns inziens uit de voortdurende spanning tussen over- en onderregulering voortkomt. Te veel toezicht resulteert in verstikkende regelgeving, terwijl te weinig toezicht leidt tot een gebrek aan vertrouwen. Beide uitersten zijn niet goed voor de marktwerking."

Concentratie

Klopper besprak vervolgens hoe de wisselwerking tussen het toezicht en de markt voor kleinere verzekeraars uitpakt. Hij liet zien dat er op dat punt een groot verschil tussen de banken- en de verzekeringssector is. Momenteel zijn er 85 banken in Nederland, waarvan de top drie 80 procent van de markt uitmaakt, en 371 verzekeraars, waarvan de top drie slechts 39 procent van de markt in handen heeft. Hoewel Klopper eerder had aangegeven dat De Nederlandsche Bank niet op consolidaties uit is, wilde hij de mogelijkheid niet ongenoemd laten. Hij zei: "Verzekeraars met vergelijkbare producten wil ik op mogelijke consolidatie in de toekomst wijzen. Het is immers voorspelbaar dat deze qua consolidatie nog een slag zullen maken. Naast de spreekwoordelijke wortel in de vorm van schaalvoordelen, wordt hen ook een stok voorgehouden in de vorm van voortschrijdende internationalisering en vervaging van sectorale grenzen. Ook neemt de behoefte aan een grotere financiële slagkracht om te kunnen groeien bij Nederlandse verzekeraars toe. Fusies en overnames zijn daartoe in een volwassen verzekeringsmarkt als de Nederlandse een middel bij uitstek." Dat er echter tussen de banken- en de verzekeringssector nog grote verschillen in concentratie zijn, komt volgens Klopper door de grotere diversiteit van het verzekeringsproduct ten opzichte van het bancaire product en de minder hoge toetredingsdrempels die er voor verzekeraars dan voor bankiers zijn. "Daarnaast brengt de verzekeringssector niet de systeemrisico's met zich mee die in het bankwezen spelen. De noodzaak voor de toezichthouder om kleine en zwakkere instellingen in grotere instellingen te doen opgaan, is in de verzekeringssector dan ook minder aanwezig. Het rechtvaardigt eerder zelfs een wat minder zwaar toezicht," aldus Klopper.

Minimumgrenzen

Minder zwaar toezicht moet echter in dit verband niet als soepel toezicht worden begrepen. "Persoonlijk geloof ik als toezichthouder niet in een 'beetje toezicht'," aldus Klopper. "Je staat onder toezicht of je staat het niet. Staat u onder toezicht dan betekent dit, dat u aan een aantal eisen moet voldoen en wordt gemonitord. Iedere onder toezicht staande instelling wordt daarbij in principe op dezelfde manier behandeld, uiteraard wel met inachtneming van de risicokenmerken van de desbetreffende maatschappij." Klopper besprak in dit verband de minimumgrenzen die onder het WTN-regime en onder het WTV-regime gelden. "Mijn persoonlijke voorkeur daargelaten," zo zei hij, "constateer ik dat de vaststelling van deze grens een maatschappelijk-politieke keuze is die onder het WTN-regime anders uitpakt dan onder het WTV-regime. Onder het WTN-regime heeft een verzekeraar onder een bepaalde minimumgrens inderdaad geen toezicht. Hij is dan te klein. Zodra het hem echter voor de wind gaat en hij door de minimumgrens heen het toezicht ingroeit, gaat De Nederlandsche Bank toezicht op hem houden en dan niet slechts 'een beetje'. Onder het WTV-regime geldt een ander verhaal. Daar is de maatschappelijk-politieke grens de afgelopen jaren naar beneden geschoven. Ook de kleinere WTV-verzekeraars hebben nu met toetsing van bestuurders en controle van de administratieve organisatie te maken. Voor hen is feitelijk niet langer sprake van 'geen toezicht'."

"De algehele toezichtintensiteit voor de kleinere verzekeraars," zo besloot Klopper, "valt echter in het niet vergeleken met de toezichtintensiteit voor de grotere instellingen. Het is immers niet de regel of het beleid het de kleintjes moeilijk te maken. Mocht u het echter zo ervaren, dan nodig ik u graag uit voor een goed gesprek!"

Verschenen in: De Onderlinge (2005)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl