"Wij bestaan vanwege het vertrouwen"

Docters van Leeuwen besprak eerst de totstandkoming van het gedragstoezicht in Nederland. Hij schetste de ontwikkeling vanaf de oprichting van de Stichting Toezicht Effectenverkeer in 1988, een orgaan met twaalf bestuursleden en drie medewerkers, tot en met de huidige positionering van de Autoriteit Financiële Markten, een instelling met drie bestuursleden en circa 350 medewerkers. 'En passant' behandelde hij een reeks van vraagstukken die bij die totstandkoming een rol hebben gespeeld en ging hij in op de wettelijke en operationele doelstellingen van de AFM. "Onze wettelijke doelstelling houdt in, dat wij voor een ordelijk en transparant marktproces moeten zorgen, voor zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en voor bescherming van de consument. Dit laatste moest erin. Wij waren daar niet zo voor, wij waren voor evenwichtige verhoudingen, maar goed, de politiek wil ook wat," aldus Docters van Leeuwen.

Operationele doelstellingen

Docters van Leeuwen legde uit dat de AFM de wettelijke doelstelling in drie operationele doelstellingen heeft vertaald. "Ten eerste moeten we goed op de toegang tot de financiële markt letten. Degenen die erop willen en erop mogen, moeten er ook op kunnen. Dat is niet altijd het geval. Uiteraard spelen we niet alleen bij het openhouden van die toegang een rol, maar ook bij het eruit jagen van degenen die het vertrouwen hebben verspeeld en dus van de markt af moeten. Ten tweede moeten we de goede werking van de markt bevorderen. Zijn de regels tussen marktpartijen evenwichtig? Is de informatie goed? Zijn er laagdrempelige, begrijpelijke en toegankelijke klachtenregelingen?" Over dit tweede punt zei Docters van Leeuwen: "Het zal nog een behoorlijk lange weg zijn, maar ik vind toch dat die in één klachteninstituut moet uitmonden, met één toegang voor alle betrokkenen. Ik weet dat daarvoor eerst de regelingen moeten worden aangepast en dat je daarmee voorzichtig moet zijn, ik ben zelf ook jurist, maar toch." De derde operationele doelstelling is erop toezien dat partijen zich met vertrouwen op de financiële markt kunnen begeven. "Wij bestaan vanwege dat vertrouwen," aldus Docters van Leeuwen. "Geld is een raar iets. Geld is virtueel. Het is een berg afspraken en als we die nakomen of geloven dat we ze nakomen, dan is het geld. Ik denk dat daar de rationalisatie ligt voor het toezicht op de financiële markten." Vertrouwen betreft vooral de vragen, aldus Docters van Leeuwen: "Zijn de regels transparant en eerlijk? Heeft men tijdig voldoende informatie, vergelijkbaar met de informatie aan de andere kant van de transactie? Is er, met andere woorden, informatiepariteit? Dat zit dus aan beide kanten. Nogmaals, wij zijn er niet alleen namens de consument. Wij zijn er voor evenwichtige markten en zitten aan twee kanten. Dat is de kern van wat wij doen."

Basismethodiek

Verschillende keren in zijn toespraak benadrukte Docters van Leeuwen de rigide basismethodiek van de AFM, zoals hij die als bestuursvoorzitter zijn organisatie oplegt. "Die basismethodiek is om te beginnen dat we bij concrete beslissingen altijd naar de feiten kijken," zei hij. "Daar ben ik nogal maniakaal in. Ik heb buitengewoon zeer een broertje dood aan beslissingen nemen en dan later horen dat de feiten toch weer anders liggen. Daarnaast is het de vraag wat nu eigenlijk de grondslag is. Wij kunnen wel verontwaardigd zijn, maar waar staat nou eigenlijk dat iets niet mag? Wij zijn uitvoerders van de wet en natuurlijk niet zo maar een losgebroken stel deskundigen die het beter weten dan de marktpartijen. Er moet een duidelijke heldere lijn zijn, met een ge- of verbodbepaling in de wet, en niet een hele ingewikkelde redenering om gelijk te krijgen. Vervolgens is het de vraag wat nu eigenlijk de economische rationalisatie van ons optreden is. Wij zijn immers een markttoezichthouder, wij kijken naar de kwaliteit van de markt en daarom moet ons optreden daaraan bijdragen. En tot slot is het natuurlijk zo, dat bijna alle ernstige beslissingen die wij nemen, voor de rechter zullen eindigen. Het toezicht is nog nieuw, vaak zijn er buitenlandse partijen 'involved' en men moet dus gewoon wel. Dat vind ik ook niet erg. Het creëert alleen maar zekerheid en adequate jurisprudentie. Maar we moeten dan wel met een goed verhaal voor de rechter staan en duidelijk maken waarom we daar staan. Ook als we een keer ongelijk krijgen, wat niet veel voorkomt, moet er bij de rechter niet het gevoel ontstaan dat het met die AFM altijd wat is en we vaak voor niets naar de rechter komen. Ook die zorgvuldigheid is iets waar we als bestuur geweldig op moeten letten."

Zelfregulering

Docters van Leeuwen besprak ook waar de grens ligt tussen zelfregulering enerzijds en het toezicht door de AFM anderzijds. "Het hoofdcriterium is," zei hij, "dat wij moeten doen wat in het publiekrecht thuishoort. Het regelen van de goede rechtsbescherming, maar bijvoorbeeld ook het onder dwang kantoorzoeking doen, het vorderen van informatie of het geven van aanwijzingen dat de bedrijfsvoering moet worden veranderd, moet gewoon publiekrechtelijk gegrondvest zijn. Maar er zijn veel zaken, bijvoorbeeld de toetsing van deskundigheid, de toetsing als voorbereiding van de vergunningsaanvraag en de ontwikkeling en overdracht van normen en deskundigheid, waarbij zelfregulering een uitstekende rol kan spelen. Wanneer kan dat wel en wanneer doen we dat niet? Wat ons betreft gelden daar drie criteria voor, die bij verzekeraars en ook wel bij tussenpersonen positief uitvallen. Het eerste is dat er synergie is tussen de doelstellingen van de toezichthouder en van de desbetreffende marktpartijen. Dat is natuurlijk niet altijd het geval, maar wel bij verzekeraars en tussenpersonen. U moet het van vertrouwen hebben, dat is uw business en als u het vertrouwen kwijt bent, dan bent u uw business kwijt. Daar ligt dus een grote synergie. Het tweede criterium betreft de verhoudingen in de markt. Als er echt moordende concurrentie is, dan is er geringe geneigdheid om samen iets moois op te bouwen. In de komende Wet toezicht accountantsorganisaties is de AFM als toezichthouder aangewezen, maar we zullen moeten afwachten hoe dat in dat veld zal gaan. De verhoudingen tussen de RA-accountants en de AA-accountants zijn niet erg hartelijk en zouden daarom nog wel eens een lastig obstakel kunnen worden. Het derde criterium is de aard van het beestje. Aan 'marketmakers' en 'daytraders' moet je echt niet vragen om een instituut voor de zelfregulering te maken. Dat zijn solisten die op een heel smal terrein iets heel moeilijks kunnen en het ligt niet in hun aard om nu eens gezamenlijk een discipline-instituut te gaan maken."

Financiële dienstverlening

In het tweede deel van zijn presentatie behandelde Docters van Leeuwen de Wet financiële dienstverlening. Momenteel bereidt de AFM een advies aan het ministerie van Financiën voor, over een aantal cruciale invoeringsaspecten bij de kaderwet Wfd, waarna het ministerie verschillende algemene maatregelen van bestuur zal uitbrengen. Het is nog steeds de opzet om de wet op 1 januari 2005 in te voeren, maar het is nog onduidelijk of dan de hele wet of de belangrijkste delen van de wet van kracht zullen worden. Het advies van de AFM komt tot stand op grond van adviezen die vanuit het daartoe ingestelde Platform Financiële Dienstverlening zijn ingediend. Momenteel vindt een uitgebreide consultatie van deze adviezen plaats, waaraan iedereen op www.afm.nl kan meedoen (en ook alle overige informatie over de wet kan vinden). "De kern van de wet," aldus Docters van Leeuwen, "is distributieconsistentie. Ongeacht wie wat aanbiedt, moet dat toch op ongeveer dezelfde manier doen. Bovendien moeten de regels voor wat betreft de bescherming cross-sectoraal zijn, want tegenwoordig is bijna elk financieel product, dat weet u allemaal, een combinatie van producten." In die regels gaat het zoals bekend om de aspecten integriteit, deskundigheid, financiële zekerheid (op grond van een aansprakelijkheidsverzekering), bedrijfsvoering (met name reconstrueerbaarheid van de advisering), transparantie (over de verhouding tot productaanbieders) en zorgplicht.

Plichten van aanbieders

Docters van Leeuwen gaf toe dat hij aanvankelijk veel meer de verzekeraars in plaats van de tussenpersonen had willen reguleren, omdat in feite bij 'outsourcing' geen verschuiving van verantwoordelijkheden en verplichtingen plaatsvindt, maar dat hij dat standpunt om goede redenen had moeten loslaten. "Omdat er toch een bepaalde toegevoegde waarde aan intermediairs is te onderkennen," zo zei hij, "vooral als die een zekere zelfstandigheid hebben. Kennelijk beleven mensen die toegevoegde waarde, want het is een bloeiende bedrijfstak, en de inrichting van het toezicht moet niet zo in elkaar zitten, dat daar een wezenlijke invloed op de marktstructuur van uitgaat. Wij moeten de markt zoals die zich heeft ontwikkeld, zo veel mogelijk intact laten." Aanvullend wees Docters van Leeuwen erop dat de Wfd de productaanbieders niet buiten schot laat. Zij hebben verschillende verplichtingen in hun relatie met intermediairs, onder meer dat zij deze in staat stellen hun werk goed te doen. "Aanbieders mogen niet zo maar een pakje met producten in de lucht gooien en wie het vangt, mag het verkopen. Buitenlandse aanbieders - geen Nederlandse, hoe kómt u erbij - deden dat toch wel en het dreigde een beetje populair te worden, maar het mag dus niet. De aanbieder moet verifiëren of een intermediair het product goed kan verkopen."

Snel berekend

Een laatste opmerking over de Wfd betrof de kosten die het toezicht met zich mee zal brengen voor de onder toezicht staanden. Docters van Leeuwen had wat dat betreft de berekening snel gemaakt. Hij zei: "De heffing zal op grond van premie-inkomen plaatsvinden - de vaste heffing doen we dus niet meer. Dat hoeft ook niet, want we hebben inmiddels voldoende informatie. Het zal gaan om een bedrag van 729.000 euro voor alle schadeverzekeraars. Ik heb begrepen dat u daar veertig procent van bent. Voor u zal het dan iets van drie ton euro zijn. Ik heb ook begrepen dat er honderdvijftig van u zijn, dus dan kunt u ongeveer uitrekenen wat voor een gigantisch bedrag u gemiddeld kwijt zult zijn. En als ik u zo zie zitten," zei hij tot slot, "heb ik de indruk dat u dat wel kunt dragen."

Verschenen in: 'de Onderlinge', FOV, 2004

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl