Minister Zalm op het congres 'VBTB: een kwestie van politiek' : VBTB wordt politieker!

"Ik hoef hier geen diepgaande analyses te houden over de opkomst van Fortuyn en de crisis in de verhouding tussen burger en overheid. Duidelijk is dat ook de burgers er behoefte aan hebben dat de overheid duidelijke doelstellingen maakt en zich meer verantwoordt. De verhalen zijn immers altijd hetzelfde: 'of je nou van de kat of de hond wordt gebeten' en 'ze beloven me wat en er komt nooit wat van'. Er is met andere woorden een vertrouwenscrisis in de relatie tussen overheid en burger en de overheid is eraan gehouden dat vertrouwen van de burger terug te winnen. In dat kader kun je ook VBTB zien. Dat klinkt misschien wel erg idealistisch, het is iets heel anders dan bedrijfsvoering, maar toch kunnen we proberen om ook het begrotingsproces dienstig te maken aan het terugwinnen van het vertrouwen van de burger."

Opgaven en antwoorden

Gerrit Zalm had ter onderbouwing van zijn verhaal acht grote opgaven voor het kabinet op een rij gezet. "Het is een greep," zei hij, "maar niet een geheel onsystematische." Per opgave besprak hij ook de antwoorden van het kabinet zoals die in het Hoofdlijnenakkoord zijn opgenomen. "Het is een soort politieke VBTB wat ik nu doe," aldus Zalm, "want u begrijpt, het is niet allemaal zoals dat in de begrotingsvoorschriften staat." Zijn acht onderwerpen waren de volgende.

Innovatie

Zalm: "Is Nederland nog wel innovatief genoeg? Rond dit probleem hebben we plannen om bijvoorbeeld het vroegtijdig schoolverlaten terug te dringen en om dus de kwaliteit van het massaonderwijs goed op de been te houden. Ik hoop wat dat betreft dat het VMBO, een beetje een hobby van mij, in de komende jaren heel veel aandacht zal krijgen. Daarnaast hebben we het Innovatieplatform, waarmee we het onderwerp ook proberen tegemoet te treden. Zo kijken we of we Nederland innovatiever kunnen maken."

Zorg

"We hebben in de afgelopen jaren met een enorme kostenexplosie te maken gehad en gelet op de vergrijzing, het toenemende beroep op zorg en ook de toenemende mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering, zal dat ook niet zo maar afgelopen zijn. Voor de zorg hebben we natuurlijk een vrij uitvoerig beleid, met de beroemde stelselherziening, met meer concurrentie tussen aanbieders en tussen verzekeraars en met meer eigen verantwoordelijkheid voor de consument van de producten, dus met eigen bijdragen, eigen risico en pakketverkleining."

Arbeidsparticipatie

"We hebben wel enige vordering gemaakt, maar we zijn er nog lang niet. Vrouwen participeren nog steeds minder dan mannen. Allochtonen hebben ook een lage participatiegraad en hetzelfde geldt voor de ouderen. Van de groep 55- tot 65-jarigen is nog maar eenderde aan het werk en is tweederde thuis. Van de groep 60- tot 65-jarigen is zelfs nog maar 15 procent actief. Het hoeft natuurlijk niet veel betoog dat als de naoorlogse geboortegolf straks in de hogere leeftijdscategorieën komt, respectievelijk ouder dan 65 wordt, we dan echt heel veel meer draagvlak voor de collectieve voorzieningen en dus meer arbeidsparticipatie moeten hebben. Dit probleem wordt over een heel breed front aangepakt. WAO en WW zullen moeilijker toegankelijk worden. De bijstand zal meer de verantwoordelijkheid van gemeenten zijn. Daarbij zal een geslaagd activeringsbeleid financieel voordelig zijn en gaat een minder geslaagd activeringsbeleid de gemeenten echt geld kosten, want dat gaat allemaal via een normuitkering en declareren in Den Haag is er niet meer bij. Een van de laatste voornemens is om VUT en prepensioen niet meer vanuit de fiscaliteit te sponsoren. Dat is dus een heel complex van maatregelen om te zorgen dat minder mensen in de uitkering komen en meer mensen aan de slag blijven."

Overheidsbureaucratie

"De bureaucratie van de overheid: als je daar als burger of als bedrijf mee te maken krijgt, dan wil dat nogal eens ergernis en frustraties oproepen, maar vooral ook kosten. Volgens de nulmeting die nu zo goed als rond is, legt de overheid het bedrijfsleven voor in totaal 13 miljard euro aan informatieverplichting op. Dat is zo'n 2,5 à 3 procent van het BBP! En daar krijg je behalve wat rapportages niets voor terug. Administratieve lastenbeperking is daarom voor bedrijven van grote economische betekenis. Daarnaast heeft De Graaf net een brief over de modernisering van de overheid gepubliceerd, willen we weer een takenoperatie gaan doen en lopen er nog heel veel andere zaken."

Migranten

"Migranten die niet willen integreren: een van de grootste en lastigste maatschappelijke problemen voor de komende decennia. We hebben natuurlijk inmiddels een effectief inburgerings- en uitzetbeleid. Ook de bestrijding van de illegaliteit maakt daar onderdeel van uit."

Criminaliteit

"We hebben nu het gekwantificeerde doel van een daling van criminaliteit met 20 tot 25 procent in 2006 'in vizier'. Dit 'in vizier' moet u onthouden en kunt u misschien zelf ook nog wel eens gebruiken? In ieder geval zal daartoe de hele keten moeten worden geanalyseerd en dat is ook een van de voordelen van VBTB: het gaat erom einddoelen te formuleren en die door te vertalen naar het eindproduct, namelijk een reductie van de criminaliteit. Dat zal ook in samenhang moeten gebeuren. Of het probleem nu bij Binnenlandse Zaken zit, bij de politie of bij de gevangenissen van Justitie: snel loopt het ene vast op het andere. Als je dan een gemeenschappelijk doel hebt geformuleerd, ben je gedwongen om alles zo in te zetten, dat dit doel het meest wordt gediend."

Externe veiligheid en terrorisme

"Op dit gebied hebben we natuurlijk ook een heleboel vragen en antwoorden. De subsidiariteitsvraag bijvoorbeeld: wat moet Europa wel en niet doen en wat is onze inzet daarbij in de onderhandelingen? We hebben inmiddels een herdefiniëring naar de nieuwe tijdgeest van de taken en middelen van Defensie. Ook ontwikkelingssamenwerking zien wij in relatie tot die problemen van externe veiligheid en terrorisme. Armoedevraagstukken kunnen natuurlijk een voedingsbron voor allerlei onrust en onveiligheid in de wereld zijn. We willen daarom met een effectief ontwikkelingssamenwerkingsbeleid en de wereldhandelsrondes de desbetreffende ontwikkelingslanden die belangrijke kansen geven."

Houdbare overheidsfinanciën

"U begrijpt natuurlijk onmiddellijk dat alle vorige onderwerpen niet oplosbaar zijn zonder houdbare overheidsfinanciën. In feite is dit het simpelste onderdeel van alles. We moeten zorgen dat het goed gaat met de teller, dus de uitgaven niet te snel laten groeien, en we moeten zorgen dat het goed gaat met de noemer, namelijk het nationaal product. Als de ene niet hard groeit en de andere wel, komt alles vanzelf goed."

Selecteren en doorvertalen

Na dit 'politieke VBTB' van Balkenende II besprak Zalm hoe met dit soort doelstellingen moet worden omgegaan. Om te beginnen benadrukte hij het belang van een goede selectie van doelstellingen. Zalm vindt dat het kabinet daar zelf nog niet in is geslaagd. Voor het Beleidsprogramma van het kabinet, het 'Boekje van Balkenende', mocht iedere minister drie of vier doelen formuleren en bij elkaar leverde dat 50 à 55 doelstellingen op. "Dat is natuurlijk wat te veel," aldus Zalm. "Over vier jaar zullen we nog selectiever moeten zijn in het formuleren van echt politieke doelen. Liever wat minder doelen, maar dan relevant en politiek herkenbaar, dan te veel doelen." Een volgende stap is het doorvertalen van de doelen richting de begroting en richting de departementen. De departementen moeten de doelen operationeel maken en aangeven hoe ze met de inzet van instrumenten die operationele doelen gaan bereiken. "Ik ga daar overigens nog met alle collega's een rondje over doen," zei Zalm. "In januari en februari gebeurt er toch weinig in de sfeer van de rijksfinanciën, dus is dat een mooie tijd om eens even met elkaar de diepte in te gaan. Ik wil in ieder geval nog eens kijken naar de formulering van de doelstellingen en ook naar de doorvertaling daarvan."

Technocratisch

"We hebben de neiging om met betrekking tot VBTB wat technocratisch te zijn," vervolgde Zalm. "De doelstellingen zijn niet altijd gericht op de maatschappelijke effecten die je wilt bereiken. Toch is het daar natuurlijk uiteindelijk om te doen: wat bereik je voor de burger met je beleid en geld. Dat kan dus nog wel worden verbeterd. Daarnaast hebben we veel moeite om oud beleid weg te doen of te hervormen. We hebben er liever iets bovenop, want dan hebben we weer een nieuw initiatief. Deels is dat de luiheid en de gemakzucht van de politiek, want niets menselijks is de politicus vreemd, maar ik weet uit ervaring dat de ambtenaar ook veel menselijke eigenschappen heeft!"

Sturen op doelstellingen

"Wat vervolgens natuurlijk heel belangrijk is," aldus Zalm, "is dat we meer op de doelstellingen gaan sturen en niet zo zeer op de input. Dat is nog lastig, want de Tweede Kamer bemoeit zich ook graag met de input. Neem bijvoorbeeld de debatten over de kwaliteit van het onderwijs in Nederland. Die is slecht, zegt men dan, want zie maar: de uitgaven voor onderwijs, uitgedrukt in een percentage van het BBP, zijn het geringst in Nederland. Dit is natuurlijk een schoolvoorbeeld van verkeerd redeneren. Het laat alleen maar zien hoeveel geld je over de balk gooit en niet wat je ervoor terugkrijgt. Veel interessanter is het natuurlijk om de prestaties van de leerlingen te vergelijken en dan blijkt Nederland heel hoog op de lijst te staan. Maar goed, politici en kamerleden bemoeien zich nu eenmaal graag met de input, met de instrumenten, want dat is soms prettiger dan praten over wat je nou precies wilt bereiken. Dit leren sturen op doelen zal nog veel tijd kosten."

Vooraf succesbepaling vaststellen

"Ook de verantwoordingsfase is van belang," vervolgde Zalm. "Je kunt je natuurlijk pas goed verantwoorden als je van meet af aan heldere doelen hebt geformuleerd. Eigenlijk moet je al bij het formuleren van de doelstellingen en bij de ontwikkeling van het beleid gaan nadenken over de manier waarop je het beleid straks gaat evalueren. Hoe ga je beoordelen of het beleid effectief is? Daarbij zou ik graag zien dat we veel meer de evaluatie op politieke doelen loslaten en op hele clusters van beleidsinstrumenten daarbij, dan dat we alle aparte regelingen evalueren. We krijgen dan wat meer IBO-achtige, meer grootschalige evaluaties waarbij wordt beoordeeld of een bepaald instrumentarium goed is ingezet voor het bereiken van een politiek doel. Dat zou in ieder geval mijn voorkeur hebben."

Hals in de strop

"De hals in de strop is een bekend risico voor politici," aldus Zalm. "Het is de reden waarom zij, en ook ambtenaren, terughoudend zijn om gekwantificeerde doelstellingen te formuleren. Ambtenaren denken natuurlijk ook: stel dat die doelstellingen niet worden gehaald, word ik er dan uitgegooid? Om te beginnen vind ik dat we daar niet te krampachtig over moeten doen. Daarnaast vind ik dat je ook wel eens doelstellingen moet durven formuleren waar niet zo gauw aan wordt gedacht. Toen bijvoorbeeld de 'compliance'-index van de Belastingdienst, die aangeeft in hoeverre mensen zich aan de regels houden, vorig jaar op 100 stond, verwachtte ik dit jaar de ambitie om naar bijvoorbeeld 102 te gaan. Maar nee, 98 had de Belastingdienst opgeschreven, want als bij een slechte conjunctuur als de huidige, wanneer mensen slecht bij kas zitten, de reductie van de 'compliance' tot twee procent kan worden beperkt, dan is dat al heel wat. Zoiets moet je dus ook durven. Als er omstandigheden zijn die tot een kwantitatieve formulering leiden die politiek absoluut niet aantrekkelijk is, moet je dat toch durven doen."

Geen ongeclausuleerde doelen

"Nog een ander punt heeft daar ook mee te maken," vervolgde Zalm. "Soms kun je niet ongeclausuleerde doelen formuleren. Je kunt bijvoorbeeld van internationale ontwikkelingen afhankelijk zijn. Neem de doelstelling, die overigens niet helemaal uit de lucht is gegrepen, dat je een economische groei van 3% in 2007 wilt hebben. In mijn ogen is een groei van 3% een slechte performance als heel Europa met 4% groeit en een uitstekende performance als heel Europa met 2% groeit. Je moet daarom proberen een formulering van het doel te hebben die enigszins resistent tegen omgevingsvariabelen is. Vaak lukt dat goed met een relatieve formulering. Ouderenparticipatie bijvoorbeeld is gemakkelijk op te krikken bij een sterke conjunctuur en moeilijk bij een zwakke conjunctuur. Wie zich in dit verband op één getal laat afrekenen, laat zich dus op de conjunctuur afrekenen en die heeft hij niet zelf in de hand. Je kunt dan bijvoorbeeld wel het doel stellen dat de groei van de werkgelegenheid voor ouderen een kwart procent hoger moet zijn dan de gemiddelde groei. Ook dan heb je de conjunctuur weer uitgeschakeld. Wat ook nuttig kan zijn, is een lijstje kritische succesfactoren of kritische veronderstellingen die je bij het formuleren van je kwantitatieve doelen hebt gehanteerd. Zoek al van tevoren naar die kritische succesfactoren, zodat je daar later bij je verantwoording op terug kunt vallen. Dit betekent dat je soms het succes dat je op het oog hebt, moet relativeren en ik geef toe, daar zijn politici in het algemeen niet zo best in."

Meer dan papier

Zalm gaf tot slot nog aan dat hoofdstuk 3 van de Miljoenennota in de toekomst hét VBTB-hoofdstuk wordt. "Dit jaar hadden we zoiets voor het eerst," zei hij, "en gaf dat nog veel gedoe in de ministerraad. Sommige ministers vinden dat de beleidsdoelstellingen van hen zijn en dat de minister van Financiën alleen maar de cijfers moet doen. Maar goed, ook dit hebben we uiteindelijk weer redelijk overeind weten te houden. Tot slot: VBTB is meer dan papier. VBTB moet juist uit de papierhandel komen. We moeten het proberen te ontbureaucratiseren. Gelukkig denken de meeste mensen meer en meer in VBTB-termen!"

Uit: Verslag van het Congres 'VBTB: een kwestie van politiek', december 2003

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl