Extra scherpte in de adviezen van de Adviesraad Internationale Vraagstukken

Een kaalslag, wel te verstaan, onder de adviescolleges van regering en parlement was de opzet van deze Woestijnwet (formeel Kaderwet Adviescolleges). Nog in het midden van de jaren negentig hielden de ministeries er maar liefst zo'n 120 adviesraden op na, die gevraagd en ongevraagd politiek Den Haag van advies dienden. Dit stelsel moest grondig worden gesaneerd, zo werd besloten. Alle adviesraden werden afgeschaft, op een enkele uitzondering na, zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en de Sociaal-Economische Raad. Vervolgens werden bij wet elf nieuwe raden ingesteld, één per departement. In komende afleveringen van ABP Wereld beschrijven we een aantal van deze raden. Wellicht zal daaruit blijken dat de dorre woestijn in vijf jaar tijd weer een volgroeide Hollandse moestuin is geworden.

Van drie naar vier

Het ministerie van Buitenlandse Zaken kende destijds drie adviesraden, op de gebieden vrede en veiligheid, ontwikkelingssamenwerking en mensenrechten. Door de Woestijnwet raakten deze drie colleges wel hun status van adviesraad kwijt, maar ze werden in feite toch niet opgeheven. Er werd zelfs een vierde aan toegevoegd, op het gebied van de Europese integratie. Zo ontstonden vier zogenoemde permanente commissies van de bij wet ingestelde adviesraad voor het ministerie van Buitenlandse Zaken, namelijk de Adviesraad Internationale Vraagstukken. Oud-minister-president Ruud Lubbers was de eerste voorzitter van de AIV. Toen Lubbers in 2000 Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen bij de Verenigde Naties werd, nam Frans Andriessen, onder meer oud-minister van Financiën en voormalig Europees Commissaris, het voorzitterschap tijdelijk waar. Andriessen is tevens voorzitter van de permanente commissie van de AIV voor de Europese integratie. Na meer dan een jaar, dat wil zeggen in februari 2002, kon een nieuwe voorzitter worden aangesteld, namelijk Frits Korthals Altes, oud-minister van Justitie in het eerste en tweede kabinet Lubbers, oud-voorzitter van de Eerste Kamer en thans Minister van Staat. Op de werkkamer van de secretaris van de AIV, op het ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag, hadden we een gesprek met Korthals Altes.

Politiek evenwicht?

Lubbers en Andriessen zijn van CDA-huize. De huidige voorzitter van de permanente commissie voor vrede en veiligheid, oud-minister van Defensie Ter Beek, is PvdA'er. De nieuw benoemde voorzitter, Korthals Altes, is VVD'er. Speelt politieke geaardheid een rol bij de benoemingen in de AIV? "Er wordt voornamelijk naar de deskundigheid van de leden gekeken," stelt Korthals Altes voorop, "meer dan naar hun politieke achtergrond. Maar misschien moet ik toch een uitzondering maken voor mijn persoon, als voorzitter. Dan wordt toch wel naar je politieke kleur gekeken, althans, ik denk dat dat in mijn geval is gebeurd." Deze constatering sluit aan bij een van de kritiekpunten op het functioneren van de huidige adviesraden, op grond van een evaluatie van de Woestijnwet eerder dit jaar door de Raad voor Openbaarheid van Bestuur. Daarin werd geconstateerd dat er in toenemende mate sprake is van politieke benoemingen, waarbij de politieke afwegingen onduidelijk zijn. Leden zouden weer op grond van hun deskundigheid moeten worden benoemd, zo stelt de ROB, en niet om politieke redenen. Korthals Altes geeft aan wel degelijk enige ervaring met buitenlandse politiek te hebben. Hij was onder meer in de jaren tachtig lid van het kernkabinet van vijf ministers dat zich met de plaatsing van kruisvluchtwapens bezighield, hij had als voorzitter van de VVD bemoeienis met de organisatie van de eerste rechtstreekse verkiezingen van het Europese Parlement en hij vertegenwoordigde de regering in de eerste Conventie voor de grondrechten in Brussel. Over politieke benoemingen zegt hij: "Niemand staat los van zijn politieke opvattingen. De mensen zijn voor de AIV en voor de permanente commissies gevraagd op grond van hun deskundigheid op het desbetreffende terrein. Maar er wordt natuurlijk naar een beetje evenwichtige samenstelling gekeken. Je hebt de bekende ijkpunten: je moet kijken of er vrouwen in zitten en ook - maar dat is op het gebied van buitenlandse politiek niet zo eenvoudig - of er etnische minderheden in zitten. En er wordt natuurlijk ook globaal gekeken of er een zekere politieke evenwichtigheid bestaat."

Scherper adviseren

De genoemde evaluatie door de Raad voor Openbaarheid van Bestuur van het functioneren van de huidige adviesraden was niet mals. De ROB constateerde dat de adviescolleges te weinig invloed in het politieke en publieke debat hebben en dat zij te vaak door eenmalige adviescommissies worden gepasseerd. Adviesaanvragen gaan vaak over politiek onschadelijke onderwerpen en komen vooral uit de koker van lagere ambtenaren. De Eerste en Tweede Kamer, zo stelde de ROB, maken te weinig gebruik van hun bevoegdheid om zelf advies te vragen. De ROB adviseerde daarom dat er veel scherper moet worden geadviseerd en dat dilemma's duidelijker moeten worden gepresenteerd. Is wellicht ook de structuur en de samenstelling van de Adviesraad Internationale Vraagstukken - de raad telt elf leden: de voorzitter, twee leden van buiten en verder de voorzitters en vice-voorzitters van de vier permanente commissies - een grond voor weinig spectaculaire compromissen? Korthals Altes: "Ik heb het in deze maanden nog niet meegemaakt dat het nodig was om in de AIV aan compromissen te werken. Het vaststellen van rapporten is wel een verantwoordelijkheid van de AIV als geheel, maar het zijn de permanente commissies die resultaten afleveren. Als er in zo'n commissie verschillen van inzicht zijn, dan moeten ze daar zelf uit zien te komen, hetzij door het vinden van consensus, hetzij door met een minderheidsopvatting te komen. Ik zie het eigenlijk als de taak van de AIV om zo'n commissie, in het geval die misschien iets te veel naar een compromistekst heeft gestreefd, te stimuleren om het tot een iets uitdagender tekst te laten worden. We hebben dat bijvoorbeeld gedaan bij een advies dat op verzoek van de Tweede Kamer is uitgebracht en waarin de notitie van de regering over het mensenrechtenbeleid tegen het licht is gehouden. Ten aanzien van de ontwerptekst die in de permanente commissie voor mensenrechten was voorbereid, heeft de AIV toen gevraagd om het allemaal wat aan te scherpen. Ik zie het dus meer als een stimulerende activiteit van de raad, om de goede dingen uit zo'n advies nog extra naar voren te halen." Kritiek weerlegd? De ROB had nog meer noten op zijn zang.

Reacties en effecten

Hoe is het bijvoorbeeld gesteld met de invloed van de AIV op het politieke en publieke debat? In het geval van de AIV, zo is in de wet geregeld, kan de raad om advies worden gevraagd door de minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, de minister van Defensie en de Eerste en Tweede Kamer. Wat doen zij met de adviezen? Korthals Altes: "Voorgeschreven is dat de regering op de adviezen reageert, onder verantwoordelijkheid van de minister of staatssecretaris die het advies heeft aangevraagd. Soms is dat kritisch. Op het gebied van ontwikkelingssamenwerking bijvoorbeeld heeft de AIV een rapport uitgebracht, over humanitaire hulp, dat niet met de opvattingen van de minister overeenkwam. Toch is er in het algemeen, kunnen we wel zeggen, waardering. De reacties zijn natuurlijk niet zo, dat de minister onmiddellijk zijn beleid aanpast aan datgene wat de AIV heeft geadviseerd, want zo is de praktijk niet. De praktijk kan in het beste geval zijn, dat we na verloop van tijd vaststellen dat ons advies in vruchtbare aarde is gevallen." De adviezen van de raad volgen dan ook, naast de formele weg, een minder helder informeel traject, waarbij ambtenaren op de diverse departementen standpunten uit de adviezen overnemen, zonder dat uiteindelijk nog duidelijk is dat die standpunten uit rapporten van de AIV komen. De adviezen hebben daarnaast ook nog een zekere doorwerking in het buitenland. Regelmatig worden adviezen vertaald - een van de laatste adviezen van de AIV, over het Nederlands voorzitterschap van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), zelfs in het Russisch. "Zo proberen we de invloed van de adviezen zo groot mogelijk te maken," aldus Korthals Altes. De reacties uit de Staten Generaal - tot nu toe is twee keer vanuit de Tweede Kamer om een advies gevraagd, namelijk over de notitie mensenrechten van de regering en over de instelling van de tweede Europese Conventie - blijven veelal beperkt tot agendering van het advies voor het overleg tussen de minister en de Vaste Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken. Een formele reactie is niet voorgeschreven, "en dat zou natuurlijk ook niet kunnen," aldus Korthals Altes, "want de reactie van de Kamerleden is afhankelijk van hun politieke opvattingen. De Kamer spreekt nooit met één mond."

Beïnvloeding

De Adviesraad Internationale Vraagstukken heeft tot nu toe (juli 2002) 27 adviezen uitgebracht, in de vorm van meer of minder uitvoerige rapporten. Al deze rapporten zijn in de permanente commissies voorbereid of, bij voorkeur zelfs, in werkcommissies die uit leden van verschillende permanente commissies bestaan, eventueel nog met deskundigen van buiten aangevuld. Korthals Altes: "Juist die integrale benadering is uitdrukkelijk de bedoeling geweest van het nieuwe adviesstelsel. Mensen moeten niet alleen maar op een deelterrein blijven zitten, los van de rest van de buitenlandse politiek. Als de permanente commissie ontwikkelingssamenwerking of de permanente commissie Europese integratie iets naar voren brengt, dan moet dat ook vanuit de invalshoek van mensenrechten en vrede en veiligheid worden bezien. De AIV moet voor die integrale benadering zorgen, maar bij de samenstelling van de werkcommissies houden we daar al zo veel mogelijk rekening mee." De onderwerpen waarover advies wordt uitgebracht, worden door de raad zelf aangedragen, zeer gespecificeerd, en in overleg met de adviesaanvragende bewindslieden in een jaarprogramma vastgelegd. Ook op verzoek van andere bewindslieden kunnen onderwerpen in dat overleg worden ingebracht. Zo werd op verzoek van de minister van Financiën een advies naar aanleiding van de financiële crises in Azië, Oost-Europa en Zuid-Amerika uitgebracht en op verzoek van de staatssecretaris van Sociale Zaken een advies over de internationale ontwikkelingen rond de rechten van de vrouw. Maar mocht bijvoorbeeld ABP behoefte hebben aan een grondig advies over de aanpak van de Europese pensioenproblematiek, dan zal zij eerst een van de relevante bewindslieden of de Vaste Kamercommissie voor Buitenlandse Zaken daarvoor warm moeten zien te maken. "Voor zo'n advies hebben wij de deskundigheid niet in huis en die zouden we dus van buiten moeten aantrekken," zegt Korthals Altes. "Maar ik denk niet dat men dan in de eerste plaats aan ons zal denken. Die grote gaten die verondersteld worden aanwezig te zijn in de dekking in Zuid-Europa, vormen toch meer een echt technisch probleem, dan een internationaal probleem." Beïnvloeding van buitenaf op de advisering, dus door externe partijen, is overigens wel degelijk de praktijk. Toen bijvoorbeeld eerder dit jaar een advies over de samenwerking in de Europese defensie-industrie werd voorbereid, stond de telefoon bij wijze van spreken niet stil. Korthals Altes vindt dat een goede zaak. "Zo'n adviescommissie moet natuurlijk wel in de samenleving staan, anders heeft het geen zin. Het is niet een puur academisch gezelschap - in zoverre dat al zou kunnen bestaan. Het moet een realiteitsgehalte hebben en dat houdt dus in dat de leden van de commissies moeten weten wat er in de samenleving gebeurt."

Profileren

De Raad voor Openbaarheid van Bestuur heeft de adviesraden aanbevolen om zich meer te profileren. "Wij hebben dat tot nog toe niet echt bewust gezocht," zegt Korthals Altes. "Wij laten het ervan afhangen. Als er een rapport is dat midden in de discussie staat, dan brengen we dat inderdaad met een persconferentie naar buiten. We zullen eens kijken of we die aanbevelingen opvolgen. Ik denk het wel, maar tot nu toe is het accent op de kwaliteit van de adviezen gevallen en dat is natuurlijk het belangrijkste." De AIV is niet uit op bijvoorbeeld aandacht in de pers zoals de Sociaal-Economische Raad die regelmatig krijgt en waarmee deze raad zich krachtig weet te profileren. "De SER is natuurlijk ook een heel ander politiek college," zegt Korthals Altes, "bewust samengesteld uit werkgevers en werknemers, die per definitie vanuit verschillende invalshoeken een zaak bekijken en dan proberen om met behulp van de Kroonleden tot een compromis te komen. De AIV kijkt toch op een meer wetenschappelijke basis naar beleidsterreinen. Het gaat hier om een mix van mensen uit de politieke partijen, oud-bewindslieden en mensen met een universitaire achtergrond. Zij moeten proberen om tot een advies te komen en dat heeft veel minder partijpolitieke lading dan een SER." Tot slot kan profilering nog worden gevonden, niet in de paar werkkamers op het ministerie voor de vijf secretarissen van de raad en de permanente commissies en de twee ondersteunende medewerkers, maar in een statige huisvesting met een mooi bord op de deur. "Maar daar denkt de belastingbetaler die daar langskomt, ongetwijfeld anders over," aldus Korthals Altes. "Mede door zo'n aparte huisvesting wil men soms de onafhankelijkheid van de adviesraad accentueren. Ik wil daarom benadrukken dat de staf die voor ons optreedt, ook al zijn we in het ministerie van Buitenlandse Zaken gehuisvest, van dat ministerie los staat en dat we dus in die zin dezelfde onafhankelijke structuur hebben. Want die vind je naar mijn idee minder in een symbool als huisvesting en meer in de onafhankelijkheid van geest waarmee de mensen werken."

Verschenen in: ABP Wereld, 2002

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl