Van straathoek tot stratosfeer

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) ontstond in 2008 door de samenvoeging van het Ruimtelijk Planbureau en het Milieu- en Natuurplanbureau. Een gesprek met prof. dr. M.A. Hajer, directeur van het PBL, over onder meer het raakvlak van wetenschap en beleid.

"Wij zijn de eerste adviseur van de regering op gebieden van onze leefomgeving. Dat gaat van straathoek tot stratosfeer. Het gaat over wijkenbeleid, maar ook over mondiale problemen met biodiversiteit en klimaat." Aldus Maarten Hajer, die naast zijn functie als directeur van het PBL nog voor een halve dag in de week hoogleraar Bestuur en beleid aan de Universiteit van Amsterdam is gebleven. Hajer studeerde politicologie en planologie en promoveerde in 1993 in 'politics' aan de Universiteit van Oxford. "Ik heb in het verleden veel op het gebied van milieubeleid gedaan en steeds benadrukt dat overheden niet alleen, maar in samenspraak met bedrijven en maatschappelijke organisaties beleid moeten maken."

Kerntaken

De kerntaken van het PBL zijn gericht op milieu, natuur en ruimte. Ze kunnen worden gekenschetst als het in beeld brengen van de kwaliteit, het verkennen van maatschappelijke ontwikkelingen, het signaleren van maatschappelijke vraagstukken, het evalueren van beleidsopties en van gevoerd beleid en het identificeren van mogelijke strategische opties voor het bereiken van overheidsdoelen. "De term 'planbureau' stamt uit de jaren veertig", licht Maarten Hajer toe. "Het is een uitvinding van de econoom Jan Tinbergen. In een land dat uiteraard heel corporatistisch in elkaar zat, hadden de planbureaus enigszins de pretentie dat de samenleving maakbaar was. Wat dat betreft zet de term 'planbureau' je nu op het verkeerde been. Onze internationale naam is Netherlands Environmental Assessment Agency, dus assessment, beoordeling, is in feite onze belangrijkste kwaliteit. We maken vooraf inschattingen of met de inzet van bepaalde middelen doelen kunnen worden bereikt en achteraf of met het gevoerde beleid de gestelde doelen inderdaad zijn gehaald." De associatie van planbureau met planning is overigens niet helemaal misplaatst. Het PBL heeft immers ook de taak om toekomstige ontwikkelingen te verkennen. Maarten Hajer: "Binnen de overheid zijn wij een van de weinige instituties met een planningstermijn tot 2020, 2040 of zelfs 2050. Gaat het bijvoorbeeld over de energietransities, dan proberen wij na te gaan welke mogelijkheden er zijn om in 2050 een CO2-neutrale energievoorziening te realiseren. Waar kunnen we dan het beste op inzetten? Is dat kernenergie? Is dat hernieuwbaar? Is er überhaupt voldoende capaciteit te genereren? Wat zijn de kosten daarvan? Enzovoort."

Onafhankelijke positie

In het licht van de taak om beleid vooraf en achteraf te beoordelen, benadrukt Hajer de onafhankelijke positie van het planbureau. De constatering dat regeringsbeleid tekortschiet, is immers in de regel geen gemakkelijke boodschap, die vaak koren op de molen van de Tweede Kamer is en nogal eens tot lastige Kamervragen leidt. Hetzelfde geldt voor de rol voorafgaand aan de verkiezingen, wanneer het planbureau samen met het Centraal Planbureau de verkiezingsprogramma's op effecten doorrekent. Hajer: "In de Nederlandse partijpolitieke discussies wordt dan gebruikgemaakt van het bestaan van de onafhankelijke planbureaus. In het buitenland heb je dergelijke officiële lichamen vrijwel nergens. In het buitenland is de adviseursfunctie vaak in denktanks belegd die dan ideologisch gebonden zijn. In de Amerikaanse situatie bijvoorbeeld organiseert iedere grote partij zijn eigen feiten. Dat hebben wij in Nederland met de planbureaus voorkomen en dat is een groot goed. Als planbureau proberen wij met de Nederlandse overheid en vaak ook internationale overheden mee te denken, zonder partijpolitieke of ideologische binding. Ook in de evaluatie van beleid zijn wij onafhankelijk en dat is heel goed voor het staatsbestel, omdat de Kamer daarmee een kennisbasis voor het gesprek met het kabinet heeft. De planbureaus maken het mogelijk dat er veel meer aan de hand van feiten wordt geredeneerd dan in situaties zonder de planbureaus. Ik vind ze daarom een heel bijzonder Nederlands initiatief."

Integrale visie

Het Planbureau voor de Leefomgeving werkt voor diverse departementen, met name het ministerie van Infrastructuur en Milieu, het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en het ministerie van Buitenlandse Zaken. Het werkprogramma van het PBL komt in nauw overleg met de departementen tot stand, ook het kabinet kijkt ernaar en tot slot stelt de directeur het voor een nieuw kalenderjaar vast. Met het oog op de werkwijze is het PBL sectoraal ingedeeld. Er zijn bijvoorbeeld eenheden die naar verstedelijking en mobiliteit kijken, naar klimaat en energie, naar natuur en het landelijk gebied, naar landbouw en voedsel en nog andere eenheden. Voor de uitwerking van het werkprogramma worden projectgroepen samengesteld, waarin experts vanuit de verschillende eenheden worden gemobiliseerd, zodat een echt integrale visie kan ontstaan. Vaak wordt daarbij ook werk uitbesteed, waarvoor het PBL relaties heeft met de universiteiten in Wageningen, Utrecht, Delft en Amsterdam (VU). Maarten Hajer: "In een tijd waarin minder publieke middelen beschikbaar zijn, is die afstemming van groot belang. We moeten niet doubleren, maar gericht bekijken met wie we goed kunnen samenwerken. Vervolgens is het onze taak om beschikbare academische kennis naar het beleid te vertalen." De geschetste werkwijze leidt tot uiteenlopende onderzoeken en publicaties daarover. In de eerste maanden van 2011 verschenen bijvoorbeeld rapporten over onvoorziene gebeurtenissen als verklaring voor de discrepantie tussen verhuiswensen en verhuisgedrag, mondiale opgaven en nationaal beleid ten aanzien van voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering, en de presentatie van de maatschappelijke kosten-batenanalyse bij verstedelijkingsprojecten. Gevraagd naar voorbeelden van de meest zwaarwegende onderwerpen die het planbureau in de afgelopen tweeënhalf jaar heeft behandeld, hoeft Maarten Hajer niet lang na te denken.

Biodiversiteitsbeleid

"We hebben een belangrijke studie naar het biodiversiteitsbeleid verricht. Dit onderzoek heb ik in Nagoya gepresenteerd, op de grote 'Convention of the Parties' van het VN-biodiversiteitsverdrag. De biodiversiteit staat zwaar onder druk en met de komst van nog meer inwoners op de planeet - we gaan van 6,5 miljard naar 9 miljard inwoners - wordt die druk op de biodiversiteit nog veel groter. We hebben bekeken hoe we die druk kunnen verminderen, zonder dat het ten koste gaat van bijvoorbeeld het klimaat of de armoedebestrijding. Allereerst hebben we geconstateerd dat de doelen die mondiaal zijn gesteld, eigenlijk onhaalbaar zijn. We hadden aanvankelijk de doelstelling om de afname van biodiversiteit in 2010 tot staan te brengen, maar in Nagoya hebben we onder ogen moeten zien dat dit niet is gelukt. Nu is het de doelstelling om die afname in 2020 significant te hebben verminderd. Wij denken echter dat je met een maximale inspanning het verlies aan biodiversiteit in 2020 met slechts veertig procent kunt terugdringen. Daarnaast hebben we op dit gebied een, denk ik, belangrijke nieuwe aanpak gepresenteerd. Op dit moment wordt nog vooral gedacht in termen van te beschermen gebieden, maar die benadering schiet echt tekort, daar moet je iets anders naast zetten. Wij vinden dat je een sprong moet maken en vooral integraal naar landbouwprocessen moet kijken en in de efficiency van de landbouw moet investeren. Doe je dat niet, dan is de druk vanuit de landbouw zo groot, dat er uiteindelijk heel veel bos zal worden gekapt."

Krimponderzoek

"Een andere belangrijke studie die al jarenlang loopt, is het krimponderzoek. Een rapport daarover heb ik in december 2010 op een conferentie van bestuurders gepresenteerd. Een belangrijke constatering daarin is dat de krimp zoals we die in Delfzijl, Zeeuws-Vlaanderen en het zuiden van Limburg kennen, zich veel breder in Nederland zal gaan voordoen en al veel sneller dan veel bestuurders zich realiseren. We maken daarbij een drieledig onderscheid: krimp in termen van inwoners, krimp in termen van huishoudens en krimp in termen van de beroepsbevolking. De regio's waar dit speelt, worden het eerste met een krimp van de beroepsbevolking geconfronteerd. Zodra de babyboomers met pensioen gaan, zal dit in grote delen van Nederland het geval zijn. We waren gewend om over problemen van werkloosheid te praten, maar de krimpende beroepsbevolking is het nieuwe probleem waar Nederland zich voor gesteld ziet. Daarna komt de krimp van de inwoneraantallen. We achten het waarschijnlijk dat Amsterdam, Den Haag en Utrecht nog zullen groeien, maar dat in grote delen van Nederland de inwoneraantallen zullen teruglopen. Je ziet wel verschillen. De stad Groningen trekt bijvoorbeeld eerst de provincie Groningen leeg. Wat dat betreft komt de stad in de toekomst weer helemaal terug, de verstedelijking zet door. De minst urgente krimp is die van de huishoudens. Je ziet namelijk ook een trend dat er steeds minder mensen per huishouden zijn en dat mensen steeds meer vierkante meters per persoon willen gebruiken. In termen van de bouwopgave zal er dus nog veel vraag zijn naar met name grotere woningen. Dit krimponderzoek heeft grote betekenis voor de politiek. Het betekent dat veel gemeenten aan krimp zullen moeten wennen en van het idee af moeten dat ze door slim te zijn, nog wel groei zullen aantrekken. Dat idee zal niet meer werken. Onze angst is dat gemeenten zich voor de aanleg van bedrijventerreinen in de schulden zullen steken en vervolgens met financiële problemen worden geconfronteerd. Wij adviseren gemeenten veel beter te gaan samenwerken en provincies om daar veel nadrukkelijker op te gaan sturen. "

Wetenschap en beleid

Maarten Hajer is voor een termijn van zeven jaar tot directeur van het PBL benoemd. "Dat is een goede termijn", vindt hij. "In de periode die ik nu achter me heb, ben ik de dossiers en de organisatie goed gaan begrijpen. Daar kan ik nu ook echt op gaan sturen. Hopelijk kan ik in de tijd die ik nog voor me heb, daar de resultaten van zien." Hij ziet het in die periode als een belangrijke uitdaging om academici en beleidsmakers dichter bij elkaar te brengen. "Ik kom uit de universitaire wereld en merk dat je er bij een planbureau toch veel beter zicht op hebt hoe je beleidsmakers kunt helpen. Wij kunnen juist aan die vertaling naar beleid een bijdrage leveren - dat is ook de opdracht van het planbureau. Natuurlijk heb ik ook nog allerlei wetenschappelijke pretenties voor mezelf, maar daar komt later weer gelegenheid voor, nu werk ik vooral aan dit instituut." Naar zijn idee is vooral in het PBL-onderzoek naar de kwaliteit van het klimaatonderzoek van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) een voorbeeldige link tussen wetenschap en beleid gelegd. "Ik ben daar trots op. We hebben in dat onderzoek een nieuwe lijn ingezet voor de wijze waarop je met wetenschap voor beleid moet omgaan. We zien om ons heen dat het gezag van de wetenschap tanende is. Ik heb daarom gepropageerd dat we in onze samenleving alleen maar gezaghebbend kunnen zijn door heel open en transparant te opereren en tegelijkertijd, waar we ons dat kunnen veroorloven, heel duidelijke uitspraken te doen. Die manier van werken hebben we in ons onderzoeksrapport neergelegd en dat gaat nu de hele wereld over. Als ik zou willen", zegt Maarten Hajer tot slot, "kon ik voortdurend en overal dat rapport toelichten en uitleggen, maar dat doe ik niet, want dat zou natuurlijk te veel CO2-emissies betekenen."

Dit is de veertiende aflevering in een serie artikelen over adviesorganen. In de vorige afleveringen werd het profiel geschetst van de Adviesraad Internationale Vraagstukken, de Gezondheidsraad, de Raad voor Cultuur, de Raad voor het openbaar bestuur, de Raad voor de financiële verhoudingen, de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, de Onderwijsraad, de Raad voor het Landelijk Gebied, het Sociaal en Cultureel Planbureau, de Algemene Energieraad, de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, de Raad voor de Wadden en de Raad voor Verkeer en Waterstaat.

Verschenen in: ABP Wereld (2011)

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl