Naar een eerlijke analyse van de risico's in de samenleving

Sinds de trieste gebeurtenissen in Enschede en Volendam is een forse stapel rapporten verschenen over de oorzaken van de rampen en over de maatregelen die nodig zijn om ze in de toekomst te voorkomen. De Commissie Oosting liet haar licht over de vuurwerkontploffing schijnen, op grond waarvan een kabinetsstandpunt werd opgesteld. De Commissie Alders bezag op haar beurt de nieuwjaarsbrand, op grond waarvan opnieuw een kabinetsstandpunt werd geformuleerd. Dit laatste standpunt werd in juli 2001 door staatssecretaris De Vries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar de Tweede Kamer gezonden. Het bevat een lijst van meer dan vijftig actiepunten op het gebied van brandveiligheid, rampenbestrijding en geneeskundige zorg bij rampen. Een 'taskeforce' onder leiding van burgemeester Ouwerkerk van Almere gaat de uitvoering van deze actiepunten volgen. Voor de gemeenten is er onder meer in aangegeven, dat zij nog dit jaar over een actieprogramma brandveiligheid en een geactualiseerd rampenplan moeten beschikken. In 2002 zullen de Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding en de Inspectie VROM onderzoeken of de gemeenten dit ook daadwerkelijk hebben gedaan. Ook worden gemeenten wettelijk verplicht een beleidsplan te maken voor de uitvoering van hun preventieve en repressieve toezichthoudende taken op het gebied van de bouwregelgeving.

Reële verwachtingen

"Het is allemaal erg veel," zegt burgemeester Urlings van Hoogeveen. "We moeten daarom echt tot reële verwachtingen proberen te komen voor wat betreft het tijdsstip waarop we dat allemaal klaar kunnen hebben. We moeten er echt van uitgaan dat dit een proces van lange adem zal zijn. We moeten er ook voldoende middelen voor in kunnen zetten, niet alleen financiële, maar ook personele. Nu dit allemaal over ons heen tuimelt, merken we dat er bij zowel het personeel als de financiën grenzen zijn aan wat we allemaal kunnen behappen." Urlings noemt als voorbeeld de toezichthoudende taken van de gemeenten op het gebied van de bouwregelgeving. "Daar wil ik toch wel even een opmerking over maken," zegt hij geaggiteerd. "Je moet je even voorstellen wat het voor een gemeente betekent om dat toezicht voor bestaande gebouwen uit te oefenen, zónder dat ze de dwangmiddelen heeft om bij mensen af te dwingen dat ze hun gebouw maar even aan de nieuwe wetgeving gaan aanpassen. Ik ben burgemeester van een niet zo heel erg grote gemeente, maar we hebben wel vijfentwintigduizend bouwwerken. Ga er maar aan staan! We moeten dus oppassen dat we niet de illusie wekken dat we het onmogelijke kunnen doen en dat het allemaal wel even kan worden geregeld."

Lopende processen

Veel van de actiepunten in het Kabinetsstandpunt Nieuwjaarsbrand zijn niet nieuw, maar betreffen de handhaving van bestaande wet- en regelgeving. Ook commissievoorzitter Alders stelde al vast dat het zijns inziens vooral aankwam op doen wat er is afgesproken. Daarnaast zijn veel actiepunten een onderdeel van al langer lopende processen of zijn daar een aanvulling op. Soms lijkt het dat deze processen door de extra druk die erop is gezet, eerder worden gefrustreerd dan versneld. Burgemeester Urlings: "Verschillende aanbevelingen zijn een bevestiging van dingen die al aan de gang waren. Maar mijn verzuchting daarbij is: ja, dat was allemaal in gang gezet, maar we waren er nog lang niet mee klaar. Sinds de start van het project 'versterking brandweer' in 1994 zijn in alle regio's processen op gang gekomen op het gebied van organisatie, wet- en regelgeving, risico-analyses, rampbestrijdingsplannen enzovoort. Die materie is redelijk weerbarstig, om het maar eens voorzichtig te zeggen. Als de staatssecretaris dan vrolijk zegt dat de inzet voor rampenbestrijding in de afgelopen jaren is vertienvoudigd, dan klinkt dat heel mooi, maar tien keer weinig hoeft nog niet veel te zijn. Ik ben daar cynisch over, want voor het project 'versterking brandweer' zou binnenlandse zaken ook geld beschikbaarstellen, maar dat is er dus nooit van gekomen."

Beheersplannen

"De hoeveelheid van het werk wordt vooral ook bepaald," zo vervolgt Urlings, "door de vele discussies eromheen over wie waarvoor moet zorgen, wie waarvoor verantwoordelijk is, wie wat betaalt, wie wat onderhoudt, wie waarop een beroep kan doen en ga zo maar verder. Het is daarom buitengewoon belangrijk dat we met z'n allen overeenstemming krijgen over wie eigenaar van welk probleem is. In het verleden was dat te weinig helder. Binnenlandse zaken, brandweerkorpsen, gemeenten en regio's waren allemaal overal mee bezig, waardoor er, denk ik, veel tussen wal en schip verdween. Het allerbelangrijkste is daarom, en dat traject moet in 2003 helemaal worden afgerond, dat er voor alle regio's zogenoemde beheersplannen komen. Daarin moet dan worden aangegeven welke risico's er zijn, welke capaciteit nodig is om eventuele rampen te bestrijden, welke opleidingen en oefeningen daarvoor nodig zijn, welk materiaal ervoor nodig is enzovoort. Zulke organisatie-omvattende beheersplannen moeten er nu als eerste komen."

Versnellingen

Het zou de waarheid geweld aandoen om de diverse processen die na Enschede en Volendam binnen gemeenten en regio's op gang zijn gekomen, uitsluitend als moeizaam of vooralsnog vruchteloos af te schilderen. Zo is met behulp van onafhankelijke instanties die bevoegd zijn om veiligheidscertificaten voor gebouwen af te geven, de achterstand bij het verlenen van de zogenoemde gebruiksvergunningen (aan scholen, ziekenhuizen, horecagelegenheden etcetera) voor een groot deel weggewerkt. Burgemeester Pop van Haarlem: "Onmiddellijk na de nieuwjaarsbrand, dus los van het kabinetsstandpunt dat er toen nog niet was, zijn we begonnen met een intensivering van de afgifte van gebruiksvergunningen. In dat traject is een grote versnelling opgetreden, gewoon doordat er extra geld aan gemeenten beschikbaar werd gesteld. Verder zijn we doorgegaan op de weg van de versteviging van de rampenbestrijdingsorganisatie. Op het ogenblik is bijvoorbeeld de invoering van C2000 actueel. Dit is het nieuwe, niet-afluisterbare digitale verbindingssysteem voor alle hulpdiensten, dus voor politie, brandweer, ziekenhuizen, het Rode Kruis enzovoort. Dit systeem zal volgend jaar als eerste in het gebied rond Haarlem operationeel worden. In heel Nederland is dit een enorme operatie, een miljardenproject dat al langer loopt, maar nu ook is versneld."

Meldkamers

De versteviging van de rampenbestrijdingsorganisatie betekent voor de gemeenten verder nog, dat zij een forse inhaalslag aan het maken zijn bij het opstellen of vernieuwen van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen. In een rampenplan is de basisstructuur beschreven volgens welke men bij een ramp te werk moet gaan en in de rampbestrijdingsplannen is voor elke concreet voorstelbare ramp in de desbetreffende regio een draaiboek gegeven. "Een belangrijke ontwikkeling daarnaast," vervolgt Pop, "is het bij elkaar brengen van alle verschillende meldkamers. We hebben geleerd van de rampen die we hebben gehad, dat het eerste berichtenverkeer naar en van meldkamers direct na een ramp, een heel kwetsbaar punt is. Men is niet goed op grote gebeurtenissen geprepareerd en kan niet goed een overzicht over de situatie krijgen. Er is weliswaar een theorie dat meldkamers overal gevestigd kunnen zijn en dat meldingen overal vandaan kunnen komen en naar toe kunnen gaan, maar dat blijkt in de praktijk toch niet zo te werken. Het zou daarom goed zijn als al die meldkamers bij elkaar zouden zitten. Er is nu een voornemen van binnenlandse zaken, waar wij helemaal achter staan, om in de vijfentwintig verschillende veiligheidsregio's in Nederland alle huidige meldkamers bij elkaar te brengen. Voor Haarlem betekent dit bijvoorbeeld dat de meldkamers van de politie, de brandweer en de ambulance in één gebouw moeten worden gebracht. Vervolgens moeten die meldkamers dan nog het liefst op dezelfde manier gaan werken en het C2000-systeem is daar natuurlijk al een voorloper van. In heel Nederland is dit een ingrijpende ontwikkeling."

Politieke wil

Enschede en Volendam hebben dus wel degelijk tot merkbare daadkracht binnen de gemeenten geleid. Niet in de laatste plaats is dit te danken aan de toegenomen politieke wil, op nationaal en gemeentelijk niveau, om op het gebied van brandveiligheid en rampenbestrijding nu eens echt spijkers met koppen te slaan. Burgemeester Pop: "Na Enschede en Volendam zijn we tot het besef gekomen dat de aanpak pittiger moet zijn. Er is meer politieke druk gekomen om de plannen te realiseren. In het verleden was het veel moeilijker om bij het kabinet en in de Tweede Kamer aandacht voor investeringen in dit werk te vragen. Ook de gemeenteraad gaat zich steeds meer bij het onderwerp betrokken voelen en vraagt zich nu bijvoorbeeld ook af wat er moet gebeuren als een vliegtuig van Schiphol afdwaalt en hier ergens in Haarlem landt. Men stelt dat bewuster aan de orde - het politieke besef is duidelijk gegroeid." Burgemeester Urlings: "Het is vanzelfsprekend zo, en ik vind het ook helemaal niet moeilijk om dat te erkennen, dat brandveiligheid en rampenbestrijding na Enschede en Volendam bij de gemeenten een hogere prioriteit hebben gekregen. Wat dat betreft zijn we in een andere maatschappelijke werkelijkheid gekomen. Twee jaar geleden kreeg ik in de gemeenteraad de handen bepaald niet op elkaar voor een begroting waarbij een aanpassing van de belasting werd gevraagd, om in de gemeente Hoogeveen vijf extra ambtenaren bouw- en woningtoezicht aan te stellen. Ik denk echter dat in de gemeentebegrotingen voor volgend jaar, landsbreed, het hoofdstuk veiligheid een van de grootste beleidsprioriteiten zal blijken te zijn."

Risico's nemen

In het geheel van brandveiligheid en rampenbestrijding is één vraag nog onvoldoende beantwoord, vindt zowel Pop als Urlings, namelijk welke risico's de maatschappij wel en niet wenst te accepteren. "We weten zeker dat zich altijd rampen zullen blijven voordoen," zegt Pop. "We leven gewoon in een risicovolle maatschappij. We moeten daarom met elkaar politiek afspreken hoeveel veiligheid we willen hebben en welke risico's we willen nemen. We kunnen ook steeds beter uitrekenen hoeveel kleiner of groter een risico is als je een bepaalde maatregel wel of niet neemt. Dat begint al met het aantal brandweerkazernes in de gemeente. Via een bepaald model kun je precies uitrekenen hoeveel kleiner het risico is dat er slachtoffers en schade na een brand zijn, doordat de brandweer een minuut of een halve minuut eerder ter plaatse is, als je er een kazerne bijdoet! Dat soort afwegingen - die natuurlijk ook voor verzekeraars interessant zijn - moeten we met z'n allen maken." Urlings tot slot: "We accepteren dat er elk jaar in het verkeer meer dan duizend mensen doodgaan. We accepteren dat risico. Ik denk dat we zo ook eens andere risico's moeten beoordelen. Welke risico's willen we wel dragen, welke niet en wat zijn dan de consequenties daarvan? Wie niet het risico wil lopen dat er een trein met ammoniak ontspoort, moet niet toestaan dat er ammoniak over het spoor wordt vervoerd en moet accepteren, en daar de kosten van dragen, dat we geen productieprocessen met ammoniak meer hebben. We moeten daarin eerlijker tegenover elkaar zijn. We moeten op dit punt naar een eerlijke analyse van de samenleving toe."

Verschenen in: Welwezen, Verbond van Verzekeraars, 2001

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl