Met een rugzakje geld terug naar de werkplek

De reïntegratie van arbeidsongeschikte werknemers stelt in Nederland nog niet bijzonder veel voor. Percentages zijn moeilijk te geven, omdat de kans op reïntegratie van nog andere factoren afhankelijk is dan alleen de resterende arbeidsgeschiktheid van de betrokkenen. Het aanbod van werkgelegenheid in de regio is vanzelfsprekend zo'n factor, evenals het gedrag van de werkgever en de motivatie van de werknemer. Toch is duidelijk dat de uitstroom vanuit de arbeidsongeschiktheid naar betaalde, reguliere arbeid nog niet erg groot is. Het probleem daarbij is niet zo zeer dat het aan instrumenten voor 'arbeidstoeleiding' ontbreekt. Er bestaan immers tientallen regelingen en subsidiemogelijkheden om gedeeltelijk arbeidsongeschikten weer aan het werk te krijgen. Zorgbemiddeling, trajectbemiddeling, herscholing, werkplekaanpassingen, functie-aanpassingen, bijzondere hulpmiddelen, woon-werk-vervoer - voor alles is wel een financiering te vinden. Wel is het daarvoor nodig om een adviseur in de arm te nemen, bij wijze van spreken, die alle wetten en regelingen op dit gebied kan overzien, begrijpen en toepassen.

Onoverzichtelijk, complex en te laat

De financiering van de reïntegratieinstrumenten (in de AAW, WAO, WAGW en Amber) is een ondoorzichtig geheel van vaak ad-hoc-achtige maatregelen voor specifieke deelproblemen. De precieze doelgroep van de regelingen is telkens verschillend. Soms is er een budget per instrument (bijvoorbeeld de loonkostensubsidie), dan weer is er een open regeling (bijvoorbeeld de inkomenssuppletie). Het geld komt uit verschillende fondsen (Aof of AAf) of valt onder verschillende geldstromen (uitkeringskosten of -lasten). Vaak is onduidelijk welke uitvoeringsinstelling financieel verantwoordelijk is: die van de werkgever waar de werknemer een arbeidscontract had of van diens nieuwe werkgever. Deze onoverzichtelijkheid van de financiering en de uiterst complexe kostenbeheersing en -verantwoording zijn nog niet eens de enige belemmeringen voor een snelle en soepele reïntegratie. Problemen zijn er ook in het proces van de beoordeling van het uitkeringsrecht tot en met de beoordeling van de reïntegratiemogelijkheden. Nu nog zijn dat in de tijd gescheiden activiteiten, waardoor reïntegratiemaatregelen veelal van situaties uitgaan waarin mensen al een uitkering ontvangen. De huidige wetten geven immers geen mogelijkheden om vroegtijdig in te grijpen bij (dreigende) arbeidsongeschiktheid, terwijl reïntegratiemaatregelen in het algemeen niet vroeg genoeg genomen kunnen worden. Nog een probleem is de 'indicatiestelling': de inschatting door de arbeidsdeskundige van de afstand tot de arbeidsmarkt en dus van de mate van bemiddelbaarheid van de te reïntegreren werknemer. Het is ondoorzichtig welke afwegingen hierbij tot al dan niet intensieve bemiddeling leiden.

Wet op de Reïntegratie

Om door de bomen het bos weer te kunnen zien is in de eerste plaats een Wet op de Reïntegratie in voorbereiding. Het Ministerie van Sociale Zaken heeft hiertoe een zogenoemde hoofdlijnennotitie opgesteld en deze voor commentaar naar diverse adviesraden toegestuurd (maar helaas niet naar de verzekeraars). Het is de bedoeling dat de wet op 1 januari 1998 in werking treedt. In de plannen voor deze wet wordt ervan uitgegaan dat het initiatief voor reïntegratie in belangrijke mate bij werkgever, werknemer en professionele bemiddelaar komt te liggen, waarbij de wet zelf een faciliterend karakter krijgt. Dit houdt in grote lijnen in dat in de wet alle bestaande reïntegratieinstrumenten min of meer geïntegreerd, ontdaan van specifieke regels en overzichtelijk bij elkaar zullen worden genomen. In de Wet op de Reïntegratie zullen zo min mogelijk aparte voorwaarden en regels worden gesteld voor specifieke instrumenten. Het is de opzet om de reïntegratieinstrumenten in de wet vooral van toepassing te verklaren op de doelgroep 'moeilijk plaatsbaren' (op basis van een objectieve indicatiestelling), waardoor geen principieel onderscheid meer nodig zal zijn tussen reguliere WW'ers en gedeeltelijk arbeidsongeschikten.

Premiedifferentiatie en marktwerking

Een oplossing van de problematiek hoeft niet alleen in de Wet op de Reïntegratie te worden gevonden. Een bijdrage daaraan mag ook per 1 januari 1998 van de wet Pemba worden verwacht: premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Deze wet is het logische vervolg op de wet TBA, Terugdringing Beroep op de Arbeids-ongeschiktheidsregelingen. Met TBA werd het WAO-gat geïntroduceerd en het arbeidsongeschiktheids-criterium aangescherpt, met Pemba wordt de verzekering van de eerste vijf WAO-jaren, dus na het Ziektewetjaar, veranderd. Werkgevers kunnen onder bepaalde voorwaarden ervoor kiezen om voor de financiering van WAO-uitkeringen in de eerste vijf jaren het publieke stelsel te verlaten en eigen-risicodrager te worden (waarbij zij overigens nog wel een basispremie blijven betalen voor de jaren daarna en voor de financiering van bestaande WAO-uitkeringen, uitvoeringskosten en de kosten van wettelijke reïntegratieinstrumenten). Zij kunnen hun risico ook bij een particuliere verzekeraar onderbrengen. De werkgevers die in het publieke stelsel blijven, gaan een gedifferentieerde premie betalen. Deze zal per werkgever worden vastgesteld en afhankelijk zijn van het arbeidsongeschiktheidsrisico in het bedrijf. Met Pemba wordt de werkgever directer geconfronteerd met de prijs van arbeidsongeschiktheid en wordt hij geprikkeld om werk te maken van preventie en reïntegratie. De uitvoeringsinstellingen blijven beoordelen in hoeverre iemand arbeidsongeschikt is.

Rugzakje met geld

Enkele hoofdlijnen van de Wet op de Reïntegratie zijn aangedragen door het Landelijk Instituut voor Sociale Verzekeringen. Dit instituut stuurt de uitvoeringsinstellingen aan. Flip Buurmeijer, voorzitter van het instituut, noemt het de kern van de wet dat te reïntegreren arbeidskrachten als het ware een rugzakje krijgen omgehangen, met geld dat hun werkgevers voor de reïntegratie in het eigen bedrijf kunnen uitgeven. Hiervoor zijn verder weinig regels gesteld. Lukt de reïntegratie niet, dan moet het geld waarschijnlijk worden terugbetaald. Heeft de werkgever meer geld nodig, dan zijn daar wel mogelijkheden voor, maar de toepassing ervan vraagt meer verantwoording en staat onder meer toezicht dan de besteding van het uitgekeerde bedrag ineens. "De inzet is nu dat de werkgever en de werknemer steeds die afweging maken," zegt Buurmeijer. "Willen zij min of meer het heft in eigen handen nemen, dan krijgen ze die 'lump sum' en kunnen ze het verder zelf regelen. Daarbij tekent de werkgever er wel voor dat hij het dan ook goed zal doen. Vindt hij dat te risicovol, dan kan hij kiezen voor maatwerk. Maar maatwerk betekent dat er door de uitvoeringsinstelling meer over zijn schouder zal worden meegekeken. We verwachten dat we op deze manier meer dynamiek in het stelsel gaan krijgen, dat nu nog te administratief en te procedureel is."

Publieke kas

Arbeidsgehandicapten die niet bij de eigen werkgever kunnen worden gereïntegreerd, komen in de procedures van de uitvoeringsinstellingen. Naar verwachting zal het voorbeeld van de aanpak door particuliere verzekeraars worden gevolgd en zal er onmiddellijk een arbeidsongeschiktheidsbeoordeling plaatsvinden (dus niet pas aan het einde van het Ziektewetjaar). Het LISV is momenteel over deze procedures in overleg met de uitvoeringsinstellingen, de Arbodiensten en ook Arbeidsvoorziening. "Vanuit onze wettelijke verantwoordelijkheid," aldus Buurmeijer, "zal het LISV daarnaast moeten nagaan wat er door particuliere verzekeraars op dit vlak gebeurt. Andersom zullen de verzekeraars die straks Pemba-contracten gaan afsluiten, ook wel met ons in gesprek willen komen over de aanpak van de reïntegratie. Want hun belang daarbij is erg groot - terwijl de reïntegratie toch ook bij werkgevers die eigen-risicodrager zijn, uit de publieke kas betaald blijft worden. Ik vind dat het op onze weg ligt om daar met de verzekeraars nog dit jaar goede werkafspraken over te maken."

Zelfstandigen en werknemers

Wat vinden de verzekeraars van dit alles? De verzekeraars hebben in toenemende mate met reïntegratie te maken sinds directeuren-grootaandeelhouders in het midden van de jaren tachtig uit het publieke stelsel werden gelicht en voor een particuliere arbeidsongeschiktheidsverzekering konden kiezen. De expertise van de verzekeraars is vooral op deze doelgroep en de categorie zelfstandigen gericht. Voor het merendeel gaat het hierbij om zeer gemotiveerde mensen die zo snel mogelijk weer aan de slag willen. De resultaten van de reïntegratie-inspanningen, meestal in de vorm van een snelle inschakeling van een arbeidsdeskundige en het snel ter beschikking stellen van faciliteiten, worden dan ook goed genoemd - niet alleen door de verzekeraars zelf, maar ook door hun verzekerden. Wat de reïntegratie van werknemers betreft, bestaat er eigenlijk nog maar sinds de introductie van de aanvullende WAO-verzekering en daarna de ziektegeldverzekering een belang voor verzekeraars. De meeste aangeboden verzekeringen zijn WAO-volgend: men volgt de beslissingen van de uitvoeringsinstellingen, die op hun beurt de beschikbare wettelijke reïntegratieinstrumenten inzetten. Omdat de betrokkenen dan in de regel al twee of drie jaar arbeidsongeschikt zijn, is het resultaat daarvan gering. Toch zijn de baten van reïntegratie voor particuliere verzekeraars groot, omdat zij de uitkeringen niet in omslag mogen financieren, zoals in het publieke stelsel gebeurt, maar dat in rentedekking moeten doen. Door succesvolle reïntegratie kunnen daarom in één keer forse gereserveerde bedragen vrijkomen. Hieronder volgt tot slot een aantal standpunten over de reïntegratieproblematiek vanuit de verzekeringsbranche.

Vroegtijdig

Marc Turlings, hoofd afdeling onderzoek en ontwikkeling binnen de business-unit collectieve voorzieningen en zorg van Interpolis: "Verzekeraars hebben nog maar kort een belang in de reïntegratie van werknemers. Bovendien kun je constateren dat bij WAO-gat-verzekeringen niet meer zo gek veel van reïntegratie terechtkomt. Wie reïntegratie goed wil aanpakken, moet er vroegtijdig bij zijn, dus al in het Ziektewetjaar. Wij hebben wel plannen in die richting, maar waar de Arbodienstverlening bij de werkgever wordt uitgevoerd door een Arbodienst waar wij geen relatie mee hebben, is dat lastig. Nog een knelpunt is dat een aantal subsidies voor reïntegratie niet direct door particuliere verzekeraars kan worden aangesproken. Nu er meer en meer sociale verzekeringen geprivatiseerd worden, zou de overheid de financiële middelen waarover de wettelijke uitvoeringsorganen kunnen beschikken, ook aan private verzekeraars ter beschikking moeten stellen."

Informeren en motiveren

Ruud Pels, beleidsmedewerker sociale zekerheid bij Nationale Nederlanden: "Verzekeraars zijn vaak niet in de positie om allerlei activiteiten te ondernemen richting individuele werknemers. Wij stellen daarom de werkgevers die bij ons een ziekengeldverzekering sluiten verplicht om zich bij de verzuimbegeleiding te laten bijstaan door een Arbodienst. Deze Arbodienst stellen wij een aantal faciliteiten ter beschikking en het is aan de Arbo-arts om te beoordelen of die zinvol gebruikt kunnen worden voor een spoedige reïntegratie. Wij voeren nu een pilot uit met ArboNed waarin wij bij ziekte en arbeidsongeschiktheid heel snel werkvoorzieningen ter beschikking stellen. Ook financieren wij blijvende werkplekaanpassingen voor, vooruitlopend op een financiering vanuit de AAW. Het effect hiervan moet je zien in de zin van alle beetjes helpen. Wij zouden graag in dit traject een veel actievere houding van werkgevers en Arbodiensten zien, maar dat is een groeiproces en een kwestie van blijven informeren en motiveren."

Kosten-baten-afweging

Jan van den Beemt, specialist verzekeringstechniek arbeidsongeschiktheids-verzekeringen bij Delta Lloyd: "Verzekeraars staan nu nog voor een groot deel buitenspel als het gaat om de reïntegratie van werknemers. Dat maakt het hele spel behoorlijk lastig. Uiteindelijk zal reïntegratie alleen maar goed van de grond kunnen komen op basis van een kosten-baten-afweging. Verzekeraars kijken daarbij naar de totale te verwachten schade in de loop der jaren, maar in het publieke kanaal worden de uitkeringen gewoon elk jaar omgeslagen over alle deelnemers. De kosten-baten-afweging valt in dat geval heel anders uit. Ons idee is dat het op zich al stimulerende effecten op de reïntegratie heeft als je niet binnen een omslagstelsel opereert, maar binnen een rentedekkingstelsel. Dan pas zullen ook de uitvoerings-instellingen direct voelen hoe groot het belang van reïntegratie is."

Braakliggend terrein

Frank Romijn, directeur inkomensverzekeringen van De Amersfoortse: "Wij onderzoeken momenteel of wij een actievere rol kunnen gaan spelen bij de reïntegratie van werknemers. Dit terrein is nu nog met name toebedeeld aan de Arbodiensten, maar die laten dat nogal liggen. Dat komt doordat werkgevers in het algemeen minimale pakketten van de Arbodiensten afnemen en nauwelijks een beroep doen op de arbeidsdeskundigen die kennis van reïntegratie hebben. Daardoor komt een terrein braak te liggen voor particuliere verzekeraars. Wij willen geen concurrent van de Arbodiensten worden, maar toch wel in het gat duiken dat zij laten liggen. Want reïntegratie betekent schadelastbeperking, waardoor je in de toekomst bijvoorbeeld ook een lagere premie kunt berekenen en zo concurrentievoordeel kunt bereiken."

Verschenen in: Welwezen, Verbond van Verzekeraars, 1997

Peter van Steen, tekstschrijver, info@petervansteen.nl